วิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาของศาลของศาลปกครองเป็นประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งในการฟ้องคดีปกครองที่ผู้ฟ้องคดีไม่อาจมองข้ามได้ เนื่องจากวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาเป็นมาตรการที่จะทำให้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้รับการคุ้มครองจากศาลได้ในทางความเป็นจริง มิใช่แต่เพียงการคุ้มครองตามตัวหนังสือที่ไม่มีประโยชน์
ในระบบกฎหมายไทยมีหลักกฎหมายที่ว่า คำสั่งทางปกครองมีผลบังคับต่อผู้รับคำสั่งตั้งแต่ได้รับแจ้งและมีผลต่อไปตราบเท่าที่ยังไม่มีการเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว[1] อีกทั้งการฟ้องเพิกถอนคำสั่งทางปกครองหรือกฎไม่เป็นเหตุทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองหรือกฎนั้น[2] ซึ่งหลักกฎหมายของไทยในเรื่องนี้มิได้มีลักษณะเป็นสากลและมีความแตกต่างจากหลักกฎหมายของประเทศเยอรมันที่วางหลักไว้ว่าการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองหรือการฟ้องคดีมีผลเป็นการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองโดยอัตโนมัติ[3]
จากหลักกฎหมายดังกล่าวดังกล่าวของไทย ส่งผลให้ประเด็นเรื่องวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษามีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นอื่นที่จะส่งผลต่อการแพ้ชนะในทางคดี เนื่องจากในบางคดีหากศาลไม่มีคำสั่งเกี่ยวกับวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาตั้งแต่ขณะฟ้องคดีแล้ว ผลทางคดีก็แทบจะไม่เป็นประโยชน์ต่อผู้ฟ้องคดีเลย เช่น กรณีที่ชุมชนซึ่งใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าชายเลนสาธารณะในการยังชีพและป้องกันมรสุมทางทะเล ฟ้องเพิกถอนเอกสารสิทธิที่ออกทับที่ดินป่าชายเลนดังกล่าวและมีคำร้องขอให้ศาลกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาห้ามมิให้มีการทำลายป่าชายเลน เนื่องจากในขณะนั้นกำลังมีการเข้าทำลายสภาพป่าชายเลนเพื่อทำบ้านพักตากอากาศ ในกรณีเช่นนี้หากศาลไม่มีคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีขอและปล่อยให้มีการทำลายสภาพป่าชายเลนไปเสียแล้ว แม้ต่อมาศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนเอกสารสิทธิดังกล่าวก็แทบจะไม่เป็นประโยชน์ต่อผู้ฟ้องคดี เพราะสภาพป่าชายเลนได้ถูกทำลายไปและยากต่อการฟื้นฟูให้กลับสู่สภาพเดิม ในคดีที่มีลักษณะเช่นนี้คำสั่งไม่กำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาย่อมมีผลไม่ต่างจากคำสั่งยกฟ้องในสายตาของผู้ฟ้องคดี
เมื่อวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษามีความสำคัญในทางคดีดังที่กล่าวมา หลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขในการที่ใช้ก็ควรที่จะเอื้อต่อการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่กรณีอย่างเท่าเทียม แต่เมื่อพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องคือ บทบัญญัติ มาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ประกอบกับระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด พ.ศ. 2543 ข้อ 72 และ ข้อ 77 กลับพบว่าเงื่อนไขที่ศาลจะสั่งกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษานั้น เป็นเงื่อนไขที่ยากและไม่เอื้อให้ผู้ฟ้องคดีสามารถใช้สิทธิดังกล่าวได้โดยสะดวก ดังจะได้อธิบายเงื่อนไขของการออกคำสั่งและยกตัวอย่างคำสั่งของศาลปกครองประกอบเป็นลำดับ ดังนี้
เงื่อนในการกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษา
1. เงื่อนไขในการสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่ง
ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 66 ประกอบกับระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด พ.ศ. 2543 ข้อ 72 ได้กำหนดเงื่อนไขที่ศาลจะสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งไว้สามประการต่อไปนี้
ประการแรก ต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นว่ากฎหรือคำสั่งซึ่งเป็นวัตถุแห่งการฟ้องคดีน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ประการที่สอง ต้องเป็นกรณีที่หากปล่อยให้กฎหรือคำสั่งซึ่งเป็นวัตถุแห่งการฟ้องคดีมีผลใช้บังคับต่อไปจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีจนยากแก่การเยียวยาในภายหลัง
ประการที่สาม การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งซึ่งเป็นวัตถุแห่งการฟ้องคดีจะไม่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ
2. เงื่อนไขในการสั่งกำหนดมาตรการบรรเทาทุกข์ชั่วคราว
ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 66 ประกอบกับระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด พ.ศ. 2543 ข้อ 75 และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งลักษณะ 1 ภาค 4 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการที่ศาลจะสั่งกำหนดมาตรการบรรเทาทุกข์ชั่วคราวไว้ว่าต้องเป็นกรณีที่เข้าเงื่อนไขทั้งสามประการต่อไปนี้
ประการแรก คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีต้องมีมูล
ประการที่สอง ต้องมีเหตุเพียงพอที่ต้องนำวิธีการตามที่ขอมาใช้
ประการที่สาม ต้องคำนึงถึงความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐและปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแก่การบริหารงานของรัฐ
จากเงื่อนไขที่ยกมาตามข้อ 1 และ 2 จะเห็นได้ว่ากรณีที่ศาลจะมีคำสั่งกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษา มีเงื่อนไขที่ศาลต้องพิจารณาทั้งสิ้นสามเงื่อนไข ซึ่งในการพิจารณาของศาลนั้น หากพิจารณาแล้วเห็นว่าข้อเท็จจริงตามเงื่อนไขข้อใดข้อหนึ่งไม่ครบถ้วน ศาลก็จะไม่กำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาได้ ในทางตรงกันข้ามกรณีที่ศาลจะมีอำนาจสั่งกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาได้นั้น ต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นว่ามีข้อเท็จจริงเป็นไปตามเงื่อนไขตามที่กฎหมายกำหนดทั้งสามประการแล้วเท่านั้น
เมื่อพิจารณาถึงลักษณะทั่วไปของคดีปกครอง ซึ่งคู่กรณีมีสถานะที่ไม่เท่าเทียมกัน โดยหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนทั้งอำนาจในการสั่งการและความสามารถในการเข้าถึงพยานหลักฐาน การที่เอกชนผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องพิสูจน์ให้ได้ตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดทั้งสามประการในชั้นขอวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาจึงไม่ใช่เรื่องง่าย แต่สำหรับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐคู่กรณีแล้วย่อมเป็นเรื่องง่ายที่จะพิสูจน์ให้ศาลเห็นว่ากรณีดังกล่าวไม่เป็นไปตามเงื่อนไขข้อใดข้อหนึ่งในสามข้อ ซึ่งเพียงพอที่จะทำให้ศาลยกคำร้องของผู้ฟ้องคดีแล้ว
จากที่กล่าวมาย่อมแสดงให้เห็นว่าเงื่อนไขเกี่ยวกับการกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาของศาลปกครองที่ใช้บังคับในปัจจุบัน เป็นเงื่อนไขที่เอื้อประโยชน์ต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมากกว่าประชาชน เงื่อนไขเหล่านี้ส่งผลในทางปฏิบัติทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้วิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาของศาลเพื่อคุ้มครองสิทธิของตนได้อย่างที่ควรจะเป็น ส่งผลให้ประชาชนไม่ได้รับการคุ้มครองสิทธิทางศาลอย่างมีประสิทธิภาพตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 28[4]
สำหรับตัวอย่างคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวของศาลปกครองที่ผู้เขียนเห็นว่าน่าสนใจ สามารถติดตามได้ในบทความ ปัญหาเกี่ยวกับวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาของศาลปกครอง (2)
สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์
ทนายความประจำมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม
____________________________________________________________________________________
[1] พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 42
[2] ระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด พ.ศ. 2543 ข้อ 69
[3] Europeanization of Administrative Justice, Mariolina Eliantonio, Eurapa Law Publishing: 2009, p.254
[4] ผู้สนใจความสัมพันธ์ระหว่างบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 28 กับหลักประกันสิทธิทางศาลและวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษา เชิญอ่านได้ที่ บทวิเคราะห์คำสั่งยกคำร้องขอทุเลาฯ คดีโรงไฟฟ้าหนองแซง
