โดย สุทธิเกียรติ คชโส มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม
กันยายน 2560
ย้อนอ่าน : ความเห็นทางกฎหมายต่อพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 (ตอนที่ 1)
- ลดขั้นตอนลดระยะเวลาการพิจารณาคำขออาชญาบัตรและประทานบัตร
การกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตมีความรวดเร็วยิ่งขึ้น ในคำขอเกี่ยวกับอาชญาบัตรได้ตัดอำนาจการอนุญาตของรัฐมนตรีออกไปโดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพิจารณาอนุญาตอาชญาบัตรสำรวจแร่ภายใน 10 วัน ส่วนอาชญาบัตรผูกขาดสำรวจแร่และอาชญาบัตรพิเศษได้มีการกำหนดให้อธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ดำเนินการพิจารณาอนุญาต โดยมีขั้นตอนตั้งแต่การยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่เพื่อให้เจ้าหน้าที่รวบรวมเอกสารพร้อมความเห็นของผู้ว่าราชการจังหวัด ส่งให้กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ในกรณีคำขออาชญาบัตรผูกขาดสำรวจแร่รวมระยะเวลาทั้งสิ้นไม่เกิน 85 วัน กรณีอาชญาบัตรพิเศษจะมีขั้นตอนเพิ่มขึ้นโดยมีคณะกรรมการแร่พิจารณาให้ความเห็นชอบ ซึ่งรวมระยะเวลาทั้งสิ้นไม่เกิน 137 วัน[1]
ส่วนการทำเหมืองที่ได้แบ่งไว้สามประเภทนั้น แต่ละประเภทก็มีขั้นตอนและระยะเวลาในการดำเนินการพิจารณาอนุญาตที่แตกต่างกันโดยคำขอประทานบัตรประเภทที่ 1 จะใช้ระยะเวลาดำเนินการตั้งแต่ยื่นคำขอจนถึงการออกประทานบัตรทั้งสิ้นไม่เกิน 188 วัน การทำเหมืองประเภทที่ 2 และ 3 จะใช้เวลาต่างกันเล็กน้อยในเรื่องการกำหนดเขตคำขอเพราะพื้นที่ในการทำเหมืองที่มีขนาดเล็กใหญ่ต่างกัน ส่วนระยะเวลาและขั้นตอนอื่นๆในการดำเนินการนั้นเหมือนกัน ทำให้การยื่นขอทำเหมืองประเภทที่ 2 นั้นใช้ระยะเวลาไม่เกิน 238 วัน ส่วนการทำเหมืองประเภทที่ 3 ใช้ระยะเวลาไม่เกิน 273 วัน[2] กรณีประทานบัตรทำเหมืองใต้ดินจะมีระยะเวลาการกำหนดเขตคำขอยาวออกไปและมีการกำหนดเรื่องการจัดรับฟังความคิดเห็นเป็นกรณีเฉพาะโดยให้ผู้ยื่นคำขอดำเนินการดังกล่าวให้เสร็จภายใน 150 วัน นับแต่วันที่รายงาน EIA ได้รับความเห็นชอบแล้ว จึงทำให้คำขอทำเหมืองใต้ดินใช้ระยะเวลาทั้งสิ้นไม่เกิน 318 วัน[3]
ขั้นตอนที่สำคัญในการดำเนินการพิจารณาออกประทานบัตรของหน่วยงานรัฐนั้น พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับฟังความคิดเห็นของชุมชนไว้ ซึ่งเป็นการดำเนินการจัดประชุมของหน่วยงานรัฐประจำท้องที่ร่วมกับผู้ใหญ่บ้าน และให้เจ้าของโครงการชี้แจงในลักษณะการอภิปรายสาธารณะโดยการส่งจดหมายลงทะเบียนตอบรับพร้อมข้อมูลเพื่อประชาสัมพันธ์โครงการให้ชุมชนรับทราบ ถ้าในกรณีที่ไม่สามารถจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นในลักษณะการอภิปรายสาธารณะได้ก็ให้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นโดยวิธีเปิดให้แสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์ตอบรับ[4] จะเห็นได้ว่าหลักเกณฑ์การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นของชุมชนไม่ได้เปิดให้มีส่วนร่วมสาธารณะตั้งแต่ขั้นตอนแรกในการให้ข้อมูลของโครงการ และยังเป็นการอำนวยความสะดวกต่อเจ้าของโครงการและลดทอนการมีส่วนร่วมสาธารณะของประชาชนผู้มีส่วนได้เสียอีกด้วย
แม้หลักเกณฑ์การจัดรับฟังความคิดเห็นของชุมชนจะมีขั้นตอนการพิจารณารายงานการประชุมรับฟังความคิดเห็นโดยการประชุมสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นก็เป็นขั้นตอนการพิจารณาโดยปกติ แต่ในด้านระยะเวลาในการพิจารณานั้นหลักเกณฑ์ได้กำหนดให้สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องส่งรายงานการประชุมต่ออุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ภายใน 45 วัน นับตั้งแต่การแจ้งผลการประชุมรับฟังความคิดเห็นของชุมชน มิเช่นนั้นจะถือว่ารายงานได้รับการพิจารณาจากสภาแล้ว[5] แม้แต่กรณีที่ชุมชนหรือสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลงคะแนนเสียงเห็นชอบกับการขอประทานบัตรน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของผู้เข้าร่วมประชุม ผู้มีอำนาจพิจารณาอนุญาตการออกประทานบัตรทำเหมืองแต่ละประเภทก็ย่อมวินิจฉัยกรณีที่ชุมชนหรือสภาไม่เห็นด้วยกับการทำเหมืองได้ โดยพิจารณาจากเหตุผลที่ไม่เห็นด้วย หากมีเหตุผลเพียงพอก็เข้าสู่ขั้นตอนการจัดทำประชามติของประชาชนในพื้นที่ต่อไปซึ่งมีหลักเกณฑ์ตามประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม[6] หากมีเหตุผลไม่เพียงพอก็ให้ดำเนินการตามกระบวนการออกประทานบัตรต่อไป[7]
ดังนั้น การแสดงความคิดเห็นของชุมชนตามหลักเกณฑ์ วิธีการที่กำหนดขึ้นใหม่นี้ก็ยังเป็นการอำนวยความสะดวกแก่เจ้าของโครงการและเร่งรัดกระบวนการให้รวดเร็วยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นของชุมชนในพื้นที่ก็อาจเป็นเพียงพิธีกรรมที่หน่วยงานรัฐจัดขึ้นโดยอ้างว่าเป็นการส่งเสริมการมีส่วนร่วมและต้องได้รับการยอมรับจากประชาชนก่อนการอนุญาตโครงการ แต่ปัญหาการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่ที่มีคำขอประทานบัตรที่ผ่านมา หน่วยงานรัฐและเจ้าของโครงการไม่มีการให้ข้อมูลที่ชัดเจนเข้าใจง่ายหรือครอบคลุมทุกด้าน อีกทั้งชุมชนยังไม่มีความเข้าใจในเรื่องกระบวนการขั้นตอนการขอประทานบัตรเพียงพอที่จะมีส่วนร่วมสาธารณะและตัดสินใจได้ว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับโครงการ
- หน่วยงานรัฐสามารถขอประทานบัตรเพื่อนำออกประมูล
นอกจากนี้ ในเรื่องการพัฒนาและส่งเสริมการประกอบกิจการเหมืองแร่ตามมาตรา 138 ยังกำหนดเรื่องการพัฒนาแหล่งแร่เพื่อการทำเหมือง โดยให้กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่จัดทำเอกสารที่จำเป็นในการขอประทานบัตร และจัดทำรายงาน EIA สำหรับพื้นที่นั้นเพื่อขอความเห็นชอบตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติก่อนออกประทานบัตรให้ทำเหมืองในพื้นที่ดังกล่าว เมื่อรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมสำหรับพื้นที่นั้นได้รับความเห็นชอบแล้ว กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่อาจนำพื้นที่นั้นออกประมูลโดยให้นำหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ประกาศกำหนดมาบังคับใช้โดยอนุโลม ผู้ชนะการประมูลเพียงแต่ปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดไว้ในรายงาน EIA และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในประทานบัตร รวมถึงชำระค่าใช้จ่ายที่กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ได้ดำเนินการไป ซึ่งขั้นตอนทั้งหมดนี้หน่วยงานรัฐได้ดำเนินการเองทั้งสิ้น เพื่อลดขั้นตอนของการขอประทานบัตรและความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นกับประชาชนในพื้นที่ใกล้เคียงแปลงประทานบัตรที่อาจไม่เห็นด้วยกับโครงการ รวมถึงเป็นหลักประกันว่าหน่วยงานรัฐเองย่อมดำเนินการกิจการต่างๆเพื่อให้ได้มาซึ่งประโยชน์ของประเทศ ข้อสังเกตในเรื่องนี้คือการลดความเสี่ยงของการลงทุนและเป็นการกระตุ้นให้ผู้ลงทุนเข้ามาประมูลพื้นที่ประทานบัตรที่ผ่านขั้นตอนการดำเนินการที่ครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว
- การคุ้มครองพื้นที่ตามสัญญาที่ไม่มีอายุกำหนด
ประการสำคัญของพระราชบัญญัตินี้ในบทเฉพาะกาลตามมาตรา 189 ที่มีการยกเว้นการจัดทำแนวพื้นที่กันชนการทำเหมืองและการจัดทำข้อมูลพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน การฟื้นฟูสภาพเหมืองแร่ การวางหลักประกันและการจัดทำประกัยภัย ให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในการออกประทานบัตรก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ นอกจากนั้นยังมีข้อยกเว้นตามบรรดาข้อผูกพันตามสัญญาต่างๆที่กระทำขึ้นภายใต้บังคับพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ซึ่งมีอยู่กับรัฐบาลไทยโดยกระทรวงอุตสาหกรรมและกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้มีผลใช้บังคับต่อไปตามข้อผูกพันแห่งสัญญานั้นๆจนกว่าผลการใช้บังคับตามสัญญาจะสิ้นสุดลง ปัจจุบันมีสัญญาการทำเหมืองแร่ทองคำแปลงใหญ่ (น้ำคิว-ภูขุมทอง) ที่ไม่สามารถยกเลิกได้เนื่องจากไม่มีระยะเวลากำหนดไว้ในสัญญา ซึ่งสัญญาฉบับนี้ทำขึ้นระหว่างบริษัททุ่งคาฮาร์เบอร์ บริษัททุ่งคำ จำกัด และรัฐบาลไทย ทำให้สัญญายังคงมีผลบังคับใช้ต่อไปได้ไม่สิ้นสุดระยะเวลา นอกจากมีกฎหมายกำหนดให้มีการยกเลิกหรือแก้ไขระยะเวลาสิ้นสุดในสัญญาดังกล่าว มิเช่นนั้นจะถือว่าเป็นการละเมิดข้อผูกพันตามสัญญาและผู้ลงทุนหรือผู้ทำสัญญากับรัฐบาลไทยสามารถเรียกร้องค่าเสียหายจากการผิดสัญญาต่อรัฐบาลไทยได้ ดังนั้น แม้จะมีการออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 72/2559 ให้มีการแก้ไขปัญหาผลกระทบจากการประกอบกิจการเหมืองแร่ทองคำและให้ระงับการประกอบกิจการและเริ่มต้นแผนฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม แต่คำสั่งดังกล่าวเป็นเพียงการระงับการประกอบกิจการเพียงชั่วคราว ซึ่งการยกเลิกหรือเพิกถอนประทานบัตรสามารถทำได้ยาก เนื่องจากมีเงื่อนไขที่ถูกกำหนดขึ้นใหม่ ขั้นตอนการขออนุญาตที่เร่งรัดและอำนวยจากหน่วยงานรัฐมากยิ่งขึ้นตามความพระราชบัญญัติแร่ฉบับนี้และข้อยกเว้นต่างๆที่เอื้อประโยชน์แก่ผู้ลงทุนมากขึ้น
นอกจากนี้ มติคณะรัฐมนตรีวันที่ 1 สิงหาคม 2560 ได้รับทราบเรื่องการจัดทำกรอบนโยบายและแผนยุทธศาสตร์ในการบริหารจัดการทรัพยากรแร่ทองคำ ตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 72/2559 ซึ่งคณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติมีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 12 มิถุนายน 2560 มีสาระสำคัญ 7 ด้าน คือ ด้านการบริหารจัดการแหล่งแร่ทองคำ ด้านผลประโยชน์ตอบแทนแก่รัฐและท้องถิ่น ด้านความปลอดภัย ด้านการกำกับดูแลการประกอบการ ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ด้านความรับผิดชอบต่อสังคมและชุมชน และด้านอื่นๆซึ่งกำหนดให้การขอต่ออายุประทานบัตรแร่ทองคำและการเพิ่มชนิดแร่ทองคำใช้นโยบายนี้โดยอนุโลม[8] กรอบนโยบายและแผนยุทธศาสตร์ดังกล่าวส่งผลให้หน่วยงานรัฐและบริษัทเอกชนที่เข้ามาสัมปทานสามารถดำเนินการพัฒนาโครงการและใช้ประโยชน์แหล่งแร่ทองคำได้อย่างต่อเนื่อง ขณะนี้ยังคงมีคำขออาชญาบัตรพิเศษสำรวจแร่ทองคำของบริษัทเอกชนที่ยื่นเข้ามาประมาณ 13 บริษัทครอบคลุมพื้นที่กว่า 30,000 ไร่ใน 10 จังหวัดที่ค้างพิจารณาอยู่[9] ทำให้การพิจารณาคำขออาชญาบัตรพิเศษและการพิจารณาคำขอประทานบัตรทำเหมืองแร่ต่อไปต้องอยู่ภายใต้กรอบนโยบายและแผนดังกล่าว และระเบียบหลักเกณฑ์ที่อยู่ในอนุบัญญัติที่ออกตามความในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 อย่างไรก็ตาม การทำเหมืองแร่ในทางปฏิบัติที่ผ่านมายังมีปัญหาและข้อกังวลจากประชาชนในหลายพื้นที่ในเรื่องภาระการพิสูจน์ผลกระทบทางลบที่เกิดขึ้นต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม รวมถึงประเด็นการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการแร่ระดับท้องถิ่น แม้กฎหมายฉบับใหม่จะกำหนดให้มีการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ตาม แต่ก็ยังกำหนดนโยบายและหลักเกณฑ์ให้หน่วยงานรัฐเอื้อประโยชน์ให้ผู้ลงทุนโดยกระบวนการที่สะดวก รวดเร็ว และเร่งรัดยิ่งขึ้นด้วย เช่น การประมูลเข้าสวมสิทธิการทำเหมือง หรือสิทธิประโยชน์ของผู้ประกอบการ เป็นต้น
ขณะนี้เนื้อหาในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 ยังไม่ได้ระบุรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในแต่ละเรื่องโดยเฉพาะเจาะจง ดังนั้น ปัจจุบันหน่วยงานที่รับผิดชอบได้เร่งยกร่างอนุบัญญัติซึ่งประกอบด้วยร่างกฎกระทรวงอุตสาหกรรม ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม ร่างประกาศกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ระเบียบกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ รวมทั้งสิ้นในขณะนี้ 37 ฉบับ[10] เพื่อกำหนดรายละเอียดหลังการใช้บังคับพระราชบัญญัติเมื่อวันที่ 29 สิงหาคม 2560 ที่ผ่านมา
ประเด็นสำคัญของร่างอนุบัญญัติแต่ละเรื่องนั้นน่าสนใจในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมอย่างหนึ่งอย่างใดหรือไม่หลังจากเปิดรับฟังความคิดเห็นทางเว็ปไซด์ของกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่[11]อย่างน้อย 15 วัน ซึ่งการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าว ประชาชนทั่วไปไม่สามารถเข้าถึงได้และไม่สามารถรับรู้ข้อมูลและแสดงความคิดเห็นได้อย่างทั่วถึง โดยเฉพาะอย่างยิ่งร่างอนุบัญญัติที่ขณะนี้มีมากและมีประเด็นที่สำคัญเกี่ยวข้องกับชุมชนเพียงไม่กี่ฉบับ อย่างน้อยหน่วยงานรัฐควรต้องให้ข้อมูลแก่ประชาชนทั่วไปโดยการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นเพื่อนำข้อเสนอแนะไปปรับปรุงแก้ไขร่างอนุบัญญัติให้ได้รับการยอมรับมากขึ้น อย่างไรก็ตาม หากมีกฎหมายที่ถูกประกาศบังคับใช้แล้วประชาชนไม่เห็นด้วยหรือมีข้อเสนอแนะ บุคคลและชุมชนก็ย่อมมีสิทธิที่จะเข้าชื่อกันเสนอแนะต่อหน่วยงานรัฐให้ดำเนินการใดที่เป็นประโยชน์หรือให้งดเว้นการดำเนินการใดที่จะกระทบความเป็นอยู่ของประชาชนและชุมชนโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพิจารณาด้วย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 43 (3) ดังนั้น ประเด็นที่เป็นพื้นฐานสำคัญของการตรากฎหมายคือหลักการการมีส่วนร่วมสาธารณะเพื่อเปิดรับฟังความคิดเห็นและสร้างดุลยภาพระหว่างผู้ปฏิบัติตามด้วยกันและเพื่อลดปัญหาในทางปฏิบัติประเด็นสำคัญอื่นๆให้น้อยลงด้วยเช่นกัน
ย้อนอ่าน : ความเห็นทางกฎหมายต่อพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 (ตอนที่ 1)
————————————————
อ้างอิง
[1] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาต หมวด 1 ข้อ 4 และ 5
[2] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาต หมวด 2 ข้อ 6 และ 7
[3] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาต หมวด 3 ข้อ 8
[4] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการในการจัดรับฟังความคิดเห็นของชุมชน พ.ศ. 2560 ข้อ 5, 7, 8 และ 9
[5] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการในการจัดรับฟังความคิดเห็นของชุมชน พ.ศ. 2560 ข้อ 12
[6] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและค่าใช้จ่ายในการทำประชามติเพื่อการออกประทานบัตร พ.ศ. 2560
[7] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการในการจัดรับฟังความคิดเห็นของชุมชน พ.ศ. 2560 ข้อ 14 และ 15
[8] หนังสือกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การจัดทำกรอบนโยบายและแผนยุทธศาสตร์ในการบริหารจัดการทรัพยากรแร่ทองคำ ตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 72/2559 ลงวันที่ 27 กรกฎาคม 2560 เข้าถึงเมื่อ 11 สิงหาคม 2560 จาก http://www.cabinet.soc.go.th/doc_image/2560/9932525823.pdf.
[9] Nation TV “กรมเหมืองแร่” หวัง พรบ.แร่ใหม่ ลดความขัดแย้ง. 10 สิงหาคม 2560. จาก http://www.nationtv.tv/main/content/social/378561201/.
[10] ข้อมูลร่างอนุบัญญัติจากกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ เข้าถึงเมื่อ 31 สิงหาคม 2560 จาก http://www.dpim.go.th/laws?catid=291.
[11] ระบบการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างอนุบัญญัติ ออกตามความในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 เข้าถึงเมื่อ 31 สิงหาคม 2560 http://www10.dpim.go.th/publichearing/
