พระราชบัญญัติโรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2562 ที่ผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อช่วงต้นปี 2562 ท่ามกลางเสียงคัดค้านของภาคประชาชน มีผลบังคับใช้แล้วตั้งแต่วันที่ 27 ตุลาคม 2562 โดยมีผลเป็นการแก้ไข พ.ร.บ.โรงงาน ฉบับเดิม พ.ศ.2535 ในสาระสำคัญหลายเรื่อง เช่น นิยามของโรงงานที่อยู่ในบังคับของกฎหมาย การก่อสร้างโรงงานได้ก่อนมีใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน และการปรับเปลี่ยนให้ใบอนุญาตไม่มีวันหมดอายุ
EnLAW ชวนย้อนอ่านข้อสังเกตและข้อห่วงกังวลของภาคประชาชนต่อการแก้ไข พ.ร.บ.โรงงานฉบับนี้ ที่ได้เคยยื่นทักท้วงต่อ สนช. หลายครั้ง พร้อมเรียกร้องให้มีการถอนร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ออกจากการพิจารณา เนื่องจากเห็นว่าร่างแก้ไข พ.ร.บ.โรงงานฉบับนี้จะมีผลกระทบเป็นการลดทอนมาตรการสำคัญในการกำกับดูแลการประกอบกิจการโรงงาน การป้องกัน และการแก้ไขผลกระทบจากการประกอบกิจการของโรงงานต่างๆ ทั่วประเทศ และมุ่งเน้นแต่เพียงการส่งเสริมการลงทุนอุตสาหกรรม ซึ่งจะก่อความเสียหายรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และความปลอดภัยของประชาชนอย่างกว้างขวาง ดังต่อไปนี้
1.การตั้งโรงงานทำได้ง่ายขึ้น เนื่องจากการสร้างอาคารโรงงานสามารถทำได้โดยไม่ต้องรอให้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการ ซึ่งส่งผลให้เกิดความหละหลวมในการตรวจสอบและพิจารณาถึงความเหมาะสมของทำเลที่ตั้งโรงงาน และผลกระทบอื่นๆ ที่จะเกิดตามมาในภายหลัง
การแก้ไขนิยามคำว่า “การตั้งโรงงาน” ของร่างกฎหมาย โดยลดความหมายของการตั้งโรงงานเหลือเพียงการนำเครื่องจักรเข้ามาติดตั้งเท่านั้น เป็นการเปิดช่องว่างให้การก่อสร้างอาคารโรงงานสามารถทำได้โดยไม่ต้องรอให้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการ
ทั้งนี้ตามมาตรา 12 ของ พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2535 ซึ่งเป็นกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน บัญญัติว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดตั้งโรงงานก่อนได้รับใบอนุญาต” การแก้ไขนิยามคำว่า “การตั้งโรงงาน” จากเดิมที่หมายถึง ตั้งแต่ขั้นตอนการก่อสร้างอาคารโรงงาน ให้เหลือเพียงความหมายว่า “การนำเครื่องจักรสำหรับการประกอบกิจการโรงงานเข้ามาติดตั้ง หรือการนำคนงานมาประกอบกิจการโรงงานในกรณีที่ไม่มีการใช้เครื่องจักร” จึงเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการสามารถก่อสร้างอาคารโรงงานได้โดยไม่ต้องรอให้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน (ร.ง.4) บทบัญญัตินี้ขัดแย้งต่อเจตนารมณ์และเงื่อนไขสำคัญในการออกอนุญาตตาม พ.ร.บ. โรงงาน ที่จะต้องมีการตรวจสอบและพิจารณาถึงความเหมาะสมของทำเลที่ตั้ง ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อมและประชาชนในพื้นที่ใกล้เคียง รวมถึงมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัยของโรงงานก่อนการอนุญาต โดยเฉพาะสำหรับโรงงานขนาดใหญ่ที่เข้าข่ายจะต้องมีการศึกษาและจัดทำรายงานผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA/EHIA) เพื่อเสนอต่อหน่วยงานเพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาอนุญาตและนำเอามาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบทั้งในระยะก่อสร้างและระยะดำเนินโครงการมากำหนดเป็นเงื่อนไขแนบท้ายใบอนุญาตด้วย
2.โรงงานจำนวนมากจะไม่อยู่ภายใต้การกำกับของกฎหมายโรงงานอีกต่อไป เนื่องจากมีการแก้ไขนิยาม “โรงงาน” ทำให้โรงงานขนาดต่ำกว่า 50 แรงม้า หรือกิจการที่มีคนงานน้อยกว่า 50 คน ไม่ถือเป็น “โรงงาน” ตามร่างกฎหมายฉบับใหม่
การแก้ไขคำนิยามนี้จะส่งผลให้โรงงานอุตสาหกรรมที่ใช้เครื่องจักรน้อย คนงานจำนวนน้อย เช่น โรงงานคัดแยกและโรงงานรีไซเคิลของเสีย ตลอดจนกิจการอื่นๆ อีกจำนวนมาก ซึ่งปัจจุบันมีมากกว่า 60,000 แห่ง จะไม่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกฎหมายโรงงาน โดยการตั้งโรงงานเหล่านี้จะไปอยู่ภายใต้บังคับข้อบัญญัติท้องถิ่น หรือพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ.2535 แทน
แม้การแก้ไขกฎหมายนี้ต้องการอำนวยความสะดวกแก่ผู้ประกอบการธุรกิจขนาดเล็กให้สามารถดำเนินกิจการได้ง่ายขึ้น ก็ควรจะมีมาตรการที่ดีกว่านี้ เนื่องจากผลจากการแก้ไขนิยามดังกล่าวจะทำให้มีโรงงานจำนวนมากที่แม้จะใช้เครื่องจักรขนาดเล็กหรือใช้คนงานจำนวนไม่มาก แต่เป็นกิจการที่มีความเสี่ยงสูงต่อสุขภาพของประชาชนและอาจก่อให้เกิดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมรุนแรง ตัวอย่างเช่น กิจการคัดแยกของเสีย กิจการหล่อหลอม กิจการรีไซเคิลของเสีย และอื่นๆ กลายเป็นกิจการที่ไม่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลตาม พ.ร.บ.โรงงาน การโอนหน้าที่ความรับผิดชอบในการดูแลกิจการที่มีความเสี่ยงสูงแก่หน่วยงานระดับท้องถิ่นโดยขาดนโยบายและมาตรการรองรับที่ดี จะเป็นการผลักภาระหนักแก่หน่วยงานท้องถิ่นที่ยังขาดศักยภาพและความเชี่ยวชาญเพียงพอในการกำกับดูแลและแก้ไขผลกระทบที่กำลังเกิดขึ้นหรือที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
3.การยกเลิกอายุของใบอนุญาตประกอบกิจการ จะส่งผลให้ไม่ต้องมีการตรวจสอบสภาพแวดล้อมและความปลอดภัยของสถานประกอบกิจการ เพื่อนำไปประกอบการพิจารณาต่ออายุใบอนุญาตฯ
เนื่องจากการต่ออายุใบอนุญาตประกอบกิจการฯ เป็นขั้นตอนหนึ่งสำหรับให้เจ้าหน้าที่ได้ทำการตรวจสอบสภาพโรงงานและเป็นมาตรการกำกับดูแลให้ผู้ประกอบการต้องทำการปรับปรุงแก้ไขโรงงานที่ประกอบกิจการมาระยะหนึ่งแล้วให้อยู่ในสภาพที่ปลอดภัยและไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและประชาชนในพื้นที่ ตลอดจนเป็นขั้นตอนที่เจ้าหน้าที่จะต้องนำเอาเรื่องร้องเรียนของประชาชนเกี่ยวกับผลกระทบความเดือดร้อนจากโรงงานมาพิจารณาประกอบการต่ออายุใบอนุญาตหรือการกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมให้โรงงานต้องปฏิบัติตามด้วย การยกเลิกดังกล่าวคือการลดทอนมาตรการตรวจสอบเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาที่อาจจะส่งผลกระทบรุนแรงในระยะยาว
4. ไม่มีมาตรการประกันภัยเพื่อการเยียวยาความเสียหายที่อาจเกิดจากการประกอบกิจการโรงงาน
การที่คณะกรรมการกฤษฎีกาแก้ไขสาระสำคัญโดยตัดทิ้งข้อเสนอตามร่างกฎหมายของกรมโรงงานอุตสาหกรรม เรื่องการกำหนดให้ต้องมีประกันภัยหรือกองทุนหลักประกันเพื่อการเยียวยาความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการประกอบกิจการโรงงาน หรือเพื่อการฟื้นฟูพื้นที่ตั้งโรงงานให้กลับคืนสู่สภาพเดิมหรือสภาพที่เหมาะสม สะท้อนให้เห็นว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งมีกรรมการหลายคนมาจากภาคธุรกิจและอุตสาหกรรม ที่เป็นผู้พิจารณาและปรับแก้ร่างกฎหมายฉบับนี้ ให้ความสำคัญเฉพาะเรื่องส่งเสริมการลงทุนและการเอื้ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ประกอบการด้วยกัน โดยละเลยไม่ให้ความสำคัญต่อเรื่องสิ่งแวดล้อมและสวัสดิภาพของประชาชน ทั้งที่ข้อเสนอเรื่องประกันภัยดังกล่าวถือเป็นกลไกสำคัญเพื่อแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการแก้ไขเยียวยาความเสียหายทางสิ่งแวดล้อม และเป็นการสร้างธรรมาภิบาลของผู้ประกอบการภายใต้หลัก “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” ให้เกิดขึ้นจริง
5.การลงโทษสำหรับการกระทำผิดตามร่างพระราชบัญญัติฯ ยังล้าหลัง ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ของปัญหาในปัจจุบัน โดยเฉพาะปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องหรือเกิดซ้ำๆ เนื่องจากสาระสำคัญของบทลงโทษในร่างพระราชบัญญัติเหมือนกับกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ ซึ่งไม่สามารถป้องปรามการกระทำผิด หรือทำให้ผู้กระทำผิดเคารพยำเกรงกฎหมายได้
ตัวอย่างเช่น การยินยอมให้ผู้กระทำผิดซ้ำๆ สามารถจ่ายค่าเปรียบเทียบปรับได้ ขณะที่เจ้าหน้าที่มีข้อจำกัดมากในการออกคำสั่งให้ปรับปรุงหรือพักการดำเนินกิจการสำหรับผู้ประกอบการที่กระทำผิดซ้ำๆ รวมถึงมีข้อจำกัดมากในการใช้ดุลพินิจที่เลือกใช้โทษปรับทางแพ่ง หรือโทษทางอาญา เป็นต้น โทษตาม พ.ร.บ. โรงงาน ฉบับใหม่กำหนดไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 ปัจจุบันก็ไม่ได้ปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้ทันต่อสถานการณ์สิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปแต่อย่างใด ทำให้ผู้ประกอบการไม่ใช้ความระมัดระวังในการประกอบกิจการของตนเพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนถึงสุขภาพอนามัยของประชาชน
“การเสนอและพิจารณากฎหมายภายใต้รัฐบาล คสช.เป็นความไม่ชอบธรรม สนช.ต้องยุติการพิจารณาร่างกฎหมายทุกฉบับในขณะนี้” – สุรชัย ตรงงาม (เลขาธิการมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม)
ร่างกฎหมายฉบับนี้จะมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมในวงกว้าง จึงควรได้รับการพิจารณากลั่นกรองจากสภานิติบัญญัติด้วยความรอบคอบถี่ถ้วน โดยไม่มีเหตุความจำเป็นใดๆ ที่ สนช. จะต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายนี้เป็นวาระเร่งด่วน ซึ่งในช่วงที่ สนช. พิจารณากฎหมายฉบับนี้ ในการประชุมพิจารณาวาระที่ 3 เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 21 กุมภาพันธ์ 2562 ประเทศไทยกำลังเดินหน้าเข้าสู่การเลือกตั้งในอีกไม่นาน การเสนอและพิจารณากฎหมายที่สำคัญและจะส่งผลกระทบมากเช่นนี้ จึงควรดำเนินการภายใต้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนตามระบอบประชาธิปไตย ขณะเดียวกันฝ่ายนิติบัญญัติก็ควรมีเวลาเพียงพอที่จะพิจารณา ไตร่ตรอง และทบทวนอย่างรอบด้าน ก่อนเสนอความเห็นในการกลั่นกรองเพื่อให้ได้กฎหมายที่มีความถูกต้องและเป็นธรรมอย่างแท้จริง
ทั้งหมดนี้เป็นส่วนหนึ่งของข้อสังเกตและข้อท้วงติงของภาคประชาชนต่อ ร่าง พ.ร.บ.โรงงาน ฉบับนี้ ก่อนที่จะเป็น พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่2) พ.ศ.2562 แต่ทั้งหมดนี้ก็ไม่ได้ถูกนำไปพิจารณาแก้ไขแต่อย่างใด จนกระทั่งมีผลบังคับใช้แล้วในปัจจุบัน จึงเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งที่ภาคประชาชนจะต้องช่วยกันติดตามตรวจการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ว่าจะส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนมากน้อยเพียงใด
อ่านข้อมูลเพิ่มเติมที่ :
พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2562
แถลงการณ์เครือข่ายภาคประชาสังคมเรียกร้องให้ สนช. ระงับการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติโรงงาน “ฉบับลดทอนมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและประชาชน”
ภาคประชาชนยื่นคัดค้านร่าง พ.ร.บ.โรงงาน ฉบับบั่นทอนสิ่งแวดล้อม เรียกร้อง สนช.ถอนการพิจารณาทันที
บันทึกสรุปงานแถลงข่าว “ร่าง พ.ร.บ.โรงงานฉบับ คสช. : วาระซ่อนเร้น ซ้ำเติมปัญหา PM 2.5 ?”
