ข้อสังเกตทางกฎหมายบางประการว่าด้วยยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศ

ศุภมาศ มะละสี มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) 

ยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศเป็นเครื่องมือกลไกทางการเมืองและการบริหารประเทศชุดใหม่ที่ถูกใส่เข้ามาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นมาภายใต้การปกครองของรัฐบาล คสช. ในบรรยากาศที่ไม่เป็นประชาธิปไตยและขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยมีข้อสังเกตว่ากลไกทั้งสองจะเป็นเครื่องมือที่จะถูกนำมาใช้ควบคุมการบริหารประเทศของรัฐบาลชุดใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง

โดยในส่วนของ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ นั้นบัญญัติไว้ในหมวดว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ระบุว่าเพื่อใช้เป็นเป้าหมายในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนและมีธรรมาภิบาล โดยร่างยุทธศาสตร์ชาติมีเนื้อหาแบ่งออกเป็น 6 ด้าน ภายใต้วิสัยทัศน์ “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” ได้แก่ 1. ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง 2. ยุทธศาสตร์ในการสร้างความสามารถด้านการแข่งขัน 3. ยุทธศาสตร์การพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพคน 4. ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างโอกาสความเสมอภาคและเท่าเทียมกันทางสังคม 5. ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม 6. ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ (อ้างอิงตามเอกสาร “ร่างยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี พ.ศ.2560 – 2579”)

ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ.2560 ได้กำหนดให้ยุทธศาสตร์ชาติที่จัดทำขึ้นมีระยะเวลาการบังคับใช้ไปในอนาคตไม่น้อยกว่า 20 ปี (หรือเทียบเท่าได้กับวาระการบริหารประเทศของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอย่างน้อย 5 สมัย) โดยมีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ จำนวน 35 คนเป็นผู้กำกับดูแล (ดูองค์ประกอบและสัดส่วนคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติได้ที่ https://ilaw.or.th/node/4621)

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญและกฎหมายจะกำหนดให้กระบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติที่จะมีผลผูกพันยาวนานถึง 20 ปีนั้นจะต้องจัดให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงก่อน แต่ในทางความเป็นจริงนั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนกลับเป็นไปอย่างจำกัด ไม่ได้เป็นที่รับรู้และเข้าถึงได้โดยทั่วไปของประชาชนทั้งประเทศซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีนี้ด้วย โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่มีการจำกัดลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนที่เห็นต่างจากรัฐบาลและ คสช. ย่อมเป็นสิ่งสะท้อนในตัวเองว่าร่างยุทธศาสตร์ชาติที่กำลังเข้าสู่การพิจารณาให้ความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) นั้นไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นเจตจำนงเพื่อการพัฒนาประเทศที่เกิดจากการมีส่วนร่วมประชาชนทุกภาคส่วนอย่างแท้จริง (อ่านเพิ่มเติม: “ยุทธศาสตร์ชาติกับประชาชนที่หายไป” โดย อิสร์กุล อุณหเกตุ)

สำหรับ ‘แผนการปฏิรูปประเทศ’ เป็นอีกหนึ่งกลไกที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ที่ระบุเป้าหมายของการปฏิรูปประเทศไว้ในมาตรา 257 คือ (1) ประเทศชาติมีความสงบเรียบร้อย มีความสามัคคีปรองดอง มีการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และมีความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านวัตถุกับการพัฒนาด้านจิตใจ (2) สังคมมีความสงบสุข เป็นธรรม และมีโอกาสอันทัดเทียมกันเพื่อขจัดความเหลื่อมล้ำ (3) ประชาชนมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข…”

โดยการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศนั้นเป็นไปตามพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 ซึ่งกำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปประเทศเพื่อจัดทำร่างแผนการปฏิรูปประเทศแต่ละด้าน และต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีการที่ประชาชนสามารถเข้าถึงและแสดงความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะได้โดยสะดวกและทั่วถึง กับทั้งต้องมีการแสดงข้อมูลที่เพียงพอแก่การที่ประชาชนจะเข้าใจและสามารถแสดงความคิดเห็นได้ด้วย

ทั้งนี้ แผนการปฏิรูปประเทศ 11 ด้านตามที่ประกาศลงในราชกิจจานุเบกษาแล้วเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2561 ประกอบด้วย 1.ด้านการเมือง 2.การบริหารราชการแผ่นดิน 3.ด้านกฎหมาย 4.ด้านกระบวนการยุติธรรม 5.ด้านเศรษฐกิจ 6.ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 7.ด้านสาธารณะสุข 8.ด้านสื่อสารมวลชน เทคโนโลยีสารสนเทศ 9.ด้านสังคม 10.ด้านพลังงาน และ 11.ด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ

อย่างไรก็ตาม นอกจากข้อบกพร่องเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมรับรู้และแสดงความคิดเห็นของประชาชนในกระบวนการจัดทำร่างแผนการปฏิรูปประเทศที่เป็นไปอย่างจำกัด ไม่แตกต่างจากการกระบวนการยกร่างยุทธศาสตร์ชาติดังกล่าวข้างต้นแล้ว ยังมี ‘ข้อสังเกตทางกฎหมาย’ เกี่ยวกับจัดทำและประกาศใช้แผนการปฏิรูปประเทศที่ไม่เป็นไปตามเงื่อนไขข้อกฎหมาย กล่าวคือ ตามพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 มาตรา 5 วรรคสอง บัญญัติว่า “การปฏิรูปประเทศต้องสอดคล้องและเป็นไปในทิศทางเดียวกับยุทธศาสตร์ชาติ” และมาตรา 11 (2) “เมื่อที่ประชุมร่วมพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างแผนการปฏิรูปประเทศแล้ว ให้เสนอคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติเพื่อพิจารณาความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บท”

แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าในขณะเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2561 ที่แผนการปฏิรูปประเทศทั้ง 11 ด้านได้ถูกประกาศบังคับใช้ลงในราชกิจจานุเบกษานั้น ร่างยุทธศาสตร์ชาติยังคงอยู่ในขั้นตอนการเสนอต่อ สนช. เพื่อพิจารณาลงมติให้ความเห็นชอบ (ซึ่งต่อมาเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2561 สนช. ยังไม่ได้ให้ความเห็นชอบร่างยุทธศาสตร์ชาติ โดยขอเวลาในการศึกษาอีก 22 วันและจะมีการนำเข้าสู่การพิจารณาให้ความเห็นชอบอีกครั้งในวันที่ 6 กรกฎาคม 2561 (อ่านรายละเอียดเพิ่มเติม: https://www.ilaw.or.th/node/4843)

แสดงให้เห็นว่าการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศนั้นได้เสร็จสิ้นลงและมีผลใช้บังคับแล้วตั้งแต่ในขณะที่ยังไม่มีการให้ความเห็นชอบและประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติฉบับสมบูรณ์อย่างเป็นทางการ ทั้งที่ตามกฎหมายกำหนดให้แผนการปฏิรูปประเทศต้องผ่านการพิจารณาความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติก่อน ซึ่งนอกจากจะเข้าข่ายเป็นการดำเนินการที่อาจขัดต่อกฎหมายแล้ว สิ่งสำคัญคือการสะท้อนให้เห็นถึงการไม่ยึดถือปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อกฎหมายที่บรรดาคณะกรรมการต่างๆ และผู้ที่มีอำนาจเกี่ยวข้องภายใต้รัฐบาล คสช. เป็นผู้กำหนดขึ้นไว้เอง

ท่ามกลางข้อทักท้วงเรื่องการขาดกระบวนการมีส่วนร่วมรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงและข้อสังเกตเกี่ยวกับความน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว กลไกใหม่ทั้งยุทธศาสตร์ชาติซึ่งกำลังเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. และจะมีผลผูกพันไปอีกอย่างน้อย 20 ปี และแผนการปฏิรูปประเทศที่ประกาศใช้แล้วนั้น กำลังจะมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการเป็นเครื่องมือกำกับควบคุมการบริหารประเทศและดำเนินนโยบายของของรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง ตลอดจนการทำงานหน่วยงานรัฐ โดยตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มาตรา 142 บัญญัติว่า “ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการจ่ายเงินและความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่าง ๆ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ”

และตามพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ.2560 มาตรา 29 ยังกำหนดให้ในกรณีที่การดำเนินการของหน่วยงานของรัฐไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนแม่บทอันเป็นผลจากมติคณะรัฐมนตรีหรือเป็นการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีโดยตรง และวุฒิสภาเห็นว่าคณะรัฐมนตรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย สามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เพื่อส่งต่อให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติดำเนินการอำนาจหน้าที่ต่อไปได้ด้วย

ข้อกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นเสมือนการที่รัฐบาลชุดปัจจุบันและ คสช. พยายามควบคุมรัฐบาลในอนาคตให้ต้องปฏิบัติตามกรอบที่วางไว้ให้แล้ว โดยนำเอายุทธศาสตร์ชาติรวมถึงแผนการปฏิรูปประเทศซึ่งเป็นเรื่องทางนโยบายและย่อมเปลี่ยนแปลงได้ตามสถานการณ์บริบททางสังคมมาใช้เป็นเครื่องมือทางกฎหมายในการควบคุมตรวจสอบรัฐบาล ซึ่งอาจส่งผลให้การทำหน้าที่บริหารประเทศและการกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นไปอย่างยากลำบากและไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน

 

Print Friendly, PDF & Email

 

 

 

 

Slider by webdesign