ปัญหาบ้านพักผู้พิพากษาบนดอยสุเทพ กับการ(ไม่)มีส่วนร่วมของประชาชน

สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์

 คณะนิติศาสตร์ ม.เชียงใหม่

            ถ้อยแถลงของคณะกรรมการบริหารศาลยุติธรรม (ก.บ.ศ.) เมื่อวันที่ 9 เมษายน 2561 ต่อการก่อสร้างอาคารทำการและบ้านพักอาศัยของศาลอุทธรณ์ภาค 5[1] ยังคงไม่สามาถนำไปสู่ข้อยุติที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกันได้และข้อพิพาทดังกล่าวระหว่างหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมกับภาคประชาชนสังคมยังไม่มีทีท่าว่าจะหาข้อยุติได้ในเร็ววัน  คำชี้แจงของสำนักงานศาลยุติธรรมและมติของ ก.บ.ศ. มีประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งซึ่งผู้เขียนเห็นว่าหากสำนักงานศาลยุติธรรมและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องได้ปฏิบัติก่อนการดำเนินโครงการนี้  ปัญหาข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในปัจจุบันก็น่าจะไม่เกิดขึ้น  ประเด็นดังกล่าวคือ การมีส่วนร่วมของประชาชน

  1. เหตุผลที่ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม

            ก.บ.ศ. มีมติว่าในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชนว่า “ให้สำนักงานศาลยุติธรรมรับฟังความคิดเห็นของทุกฝ่าย เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาที่ถูกต้อง ชอบธรรมและด้วยสันติวิธี โดยตระหนักถึงการอยู่ร่วมกับธรรมชาติและรักษาสิ่งแวดล้อม” อย่างไรก็ตามหลักการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจโครงการที่อาจจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนนั้นเป็นหลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่ต้องนำมาใช้ก่อนการตัดสินใจหรือก่อนเริ่มดำเนินโครงการ  มิใช่ปรับใช้ภายหลังจากการดำเนินโครงการ  ด้วยเหตุผล 3 ประการ[2]

            ประการที่ 1  หลักประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม 

หลักประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม เป็นส่วนขยายของประชาธิปไตยแบบตัวแทน  ที่เห็นว่าการใช้อำนาจของรัฐมีฐานมาจากอำนาจของประชาชน  ดังนั้นการดำเนินไม่ว่าการออกกฎหรือคำสั่ง หรือการริเริ่มโครงการต่าง ๆ ของรัฐจึงควรต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมก่อนการตัดสินใจให้มากที่สุดเท่าที่เป็นไปได้  เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการข้างต้นที่ก่อนดำเนินโครงต่าง ๆ ของรัฐหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องต้องจัดให้ประชาชนมีส่วนร่วม  ซึ่งอาจเป็นไปได้ทั้งรูปแบบประชาพิจารณ์ ที่ถือเอาการตัดสินใจของประชาชนเป็นคำตอบสุดท้ายในเรื่องนั้น  หรือ การรับฟังความคิดเห็นประชาชนประกอบการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐ  แต่ไม่ว่าจะจัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในรูปแบบใดก็จำต้องทำก่อนการตัดสินใจโครงการ  จึงถือได้ว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องส่วนรวม

            ประการที่ 2 หลักประสิทธิภาพ 

            ในการใช้อำนาจรัฐซึ่งเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะนั้น  หน่วยงานรัฐต้องใช้อำนาจให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุดคือใช้ทรัพยากรส่วนรวมน้อยที่สุดให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะมากที่สุด เพื่อให้การตัดสินใจมีประสิทธิภาพมากที่สุด  ก่อนการดำเนินการหน่วยงานรัฐจึงต้องมีการรับฟังข้อมูลอย่างรอบด้านจากผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เห็นต้นทุนและประโยชน์ทั้งหมดที่จะเกิดขึ้นจากโครงการ  เนื่องจากความรู้ความเชี่ยวชาญไม่ได้ผูกขาดอยู่กับหน่วยงานของรัฐเท่านั้น  แต่ประชาชน องค์กรธุรกิจ หรือองค์กรภาคประชาชนก็มีความรู้ความเชี่ยวชาญในประเด็นต่าง ๆ ที่หน่วยงานรัฐอาจไม่รู้หรือไม่มีความเชี่ยวชาญ  การรับฟังข้อมูลที่หลากหลายย่อมทำให้การตัดสินใจมีประสิทธิภาพและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะมากกว่าการตัดสินใจโดยหน่วยงานรัฐเพียงฝ่ายเดียว

             ประการที่ 3 หลักความชอบธรรมและความไว้วางใจ   

             หลักการนี้เชื่อว่าความชอบธรรมและความไว้วางใจต่อผู้ใช้อำนาจรัฐและกระบวนการใช้อำนาจรัฐ  เป็นพื้นฐานสำคัญที่ทำให้ประชาชนยอมรับการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐ  ในทางตรงกันข้ามหากประชาชนเห็นว่าการใช้อำนาจของหน่วยงานรัฐไม่มีความชอบธรรมและไม่ไว้วางใจหน่วยงานรัฐเสียแล้วประชาชนก็มีแนวโน้มที่จะไม่ยอมรับการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐแม้หน่วยงานจะอ้างว่าได้ดำเนินการตามกฎหมายทุกอย่างแล้วก็ตาม  ในหลายกรณีแม้ประชาชนจะไม่เห็นด้วยกับการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐ  แต่พวกเขาก็อาจยอมรับการตัดสินใจดังกล่าวหากการตัดสินใจเป็นไปโดยโปร่งใส มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและอธิบายตอบข้อห่วงกังวลดังกล่าวได้อย่างมีเหตุมีผล

  1. กฎหมายที่เป็นพื้นฐานของหลักการมีส่วนร่วม

            จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้น  กฎหมายสมัยใหม่จำนวนมาก  ทั้งกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายในได้รับรองสิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้  โดยเฉพาะในการตัดสินใจโครงการที่อาจจะมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน  เช่น

             ปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา พ.ศ. 2535 ข้อที่ 10

            “Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.”

            รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, 2550 หรือแม้แต่ฉบับปัจจุบันที่ออกมาภายใต้รัฐบาลทหารก็รับรองสิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้อย่างชัดเจน  ในที่นี้ผู้เขียนขอยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 เช่น

             มาตรา 57

“บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว”

            มาตรา 66

“บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน”

             มาตรา 67 วรรคแรก

“สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์บำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครองตามความเหมาะสม”

  1. ตัวอย่างแนวคำพิพากษาศาลปกครองเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชน

            ในแง่ของการตัดสินข้อพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะที่ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน  ศาลปกครองสูงสุดก็เคยมีคำพิพากษาที่เกี่ยวกับปัญหาเหล่านี้  โดยศาลปกครองสูงสุดได้วางวางบรรทัดฐานทางกฎหมายในคดีที่คณะกรรมการหมู่บ้านสราญรมย์ฟ้องเขตบึงกุ่มและกรุงเทพมหานคร  เกี่ยวกับการสร้างสะพานสาธารณะที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนภายในหมู่บ้านสราญรมย์  ไว้ในคำพิพากษาคดีหมายเลขแดงที่ อ.49/2554[3] ว่า “ผู้ถูกฟ้องคดีจำเป็นต้องตระหนักถึงสิทธิของประชาชนตามมาตรา 56 วรรคสอง (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540) ที่ว่าโครงการหรือกิจกรรมที่อาจจะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมจะกระทำมิได้ เว้นแต่ได้มีการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมจากองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมก่อน  นอกจากนี้การดำเนินอนุญาตโครงการยังเป็นไปโดยไม่ได้มีการชี้แจงข้อมูลและเหตุผล หรือรับฟัองความคิดเห็นของประชาชนก่อน  ซึ่งขัดต่อมาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญ  การอนุญาตโครงการดังกล่าวจึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  อย่างไรก็ตามความไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวควรได้รับการแก้ไขโดยการเปิดรับฟังความคิดเห็นประชาชนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 หากประชาชนไม่เห็นด้วยกับโครงการดังกล่าว  ก็ให้ยกเลิกโครงการดังกล่าว”

  1. บทวิเคราะห์

            เมื่อวิเคราะห์ปัญหาการก่อสร้างบ้านพักตุลาการ ด้วยหลักการมีส่วนร่วมจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า  การดำเนินโครงการโดยไม่มีการให้ข้อมูลและเปิดรับฟังความคิดเห็นประชาชน  จึงไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยแบบส่วนร่วม   ประชาชนชาวเชียงใหม่จึงไม่รู้สึกว่าพวกเขามีส่วนในการตัดสินใจโครงการดังกล่าวไม่รู้สึกเป็นเจ้าของที่ต้องรับผิดชอบต่อความไม่เหมาะสมของโครงการ 

            นอกจากนี้การไม่รับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้เกี่ยวข้องให้รอบด้านก่อนดำเนินโครงการ  ทำให้สำนักงานศาลยุติธรรมตัดสินใจเลือกพื้นที่ก่อสร้างโครงการที่ไม่เหมาะสมอย่างยิ่งไม่ว่ามองจากแง่มุมใดเป็นพื้นที่ในการก่อสร้างบ้านพัก  หากมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนตัดสินใจดำเนินโครงการหรือเลือกพื้นที่ผู้เขียนเชื่อว่าภาคประชาสังคมเชียงใหม่จะให้ข้อมูลและคัดค้านโครงการดังกล่าวอย่างแข็งขันไม่ให้มีการก่อสร้างขึ้นไปบนดอยสุเทพ  และสำนักงานศาลยุติธรรมก็น่าจะรับฟังไปปรับเปลี่ยนพื้นที่และแบบแปลนเพราะคงไม่ต้องการให้เกิดปัญหาเช่นที่เป็นอยู่ปัจจุบัน  แต่พอไม่มีการรับฟังความคิดเห็นประชาชนสำนักงานศาลยุติธรรมจึงละเลยมิติด้านสิ่งแวดล้อม สังคมและวัฒนธรรมไปอย่างที่ไม่น่าจะเกิดขึ้น 

            ท้ายที่สุดเมื่อมีการดำเนินโครงการและปรากฏโฉมหน้าโครงการบนผืนป่าโดยสุเทพอย่างชัดเจนปัญหาเรื่องความชอบธรรมและความไว้วางใจของภาคประชาชนต่อการดำเนินโครงการของสำนักงานศาลยุติธรรมก็เป็นเรื่องที่คาดการณ์ได้ไม่ยาก  ดังจะเห็นได้จากท่าทีของภาคประชาชนที่แสดงออกต่อสื่อสาธารณะในช่วงที่ผ่านมาถึงการวิพากษ์วิจารณ์โครงการและข้อเรียกร้องให้รื้อโครงการดังกล่าว  อันกระทบต่อความน่าเชื่อถือของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างที่ไม่ค่อยได้เห็นกันมากนักในสังคมไทย  ซึ่งปัญหาการขาดความชอบธรรมและไม่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนเป็นปัญหาที่อาจส่งผลระยะยาวต่อสถาบันที่เกี่ยวข้อง

            นอกจากปัญหาดังที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว  ผู้เขียนยังเห็นว่าเมื่อเปรียบเทียบกับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขแดงที่ อ.49/2554 กรณีบ้านพักผู้พิพากษาน่าจะมีลักษณะที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สังคมและสุขภาพของประชาชนไม่น้อยไปกว่ากรณีสร้างสะพานบริเวณหมู่บ้านสราญรมย์  ซึ่งตามหลักกฎหมายแล้วหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมีการให้ข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนดำเนินโครงการ  หากไม่ดำเนินให้ประชาชนมีส่วนร่วมโครงการย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ซึ่งแม้ในคดีปกครองที่อ้างถึงศาลปกครองสูงสุดจะวางหลักไว้ว่าหน่วยงานรัฐสามารถจัดรับฟังความคิดเห็นประชาชนย้อนหลังได้  แต่ถ้าประชาชนไม่เห็นด้วยโครงการดังกล่าวก็ต้องถูกยกเลิกไป  ในแง่นี้จึงอาจกล่าวได้ว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นปัจจัยสำคัญทั้งในแง่หลักการและหลักกฎหมายต่ออนาคตของโครงการนี้ 

  1. บทส่งท้าย

            แม้ว่าปัจจุบันจะยังไม่ได้ข้อยุติว่ารัฐบาลจะดำเนินการอย่างไรกับโครงการบ้านพักผู้พิพากษาบนดอยสุเทพ  แต่สิ่งที่สังคมไทยได้รับ คือ บทเรียนที่เจ็บปวดทั้งในแง่งบประมาณและสิ่งแวดล้อม  บทเรียนราคาแพงนี้ควรจะต้องถูกใช้เป็นกรณีศึกษาในการบริหารภาครัฐ รวมถึงเป็นกรณีศึกษาในวิชากฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายรัฐธรรมนูญ และวิชาการจัดการสิ่งแวดล้อมในมหาวิทยาลัยเพื่อส่งต่อองค์ความรู้ให้หน่วยงานรัฐและคนรุ่นหลัง  เพราะมันได้แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนถึงผลกระทบของการตัดสินใจโครงการที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมโดยไม่คำนึงถึงสิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน

            ในด้านหนึ่งปัญหาบ้านพักผู้พิพากษาบนดอยสุเทพได้ให้ความหวังกับสังคมไทยเพราะมันแสดงให้เห็นว่าสังคมไทยจะไม่ยอมให้มีการทำลายสิ่งแวดล้อมแม้ผู้กระทำจะเป็นรัฐ  แต่ในอีกด้านหนึ่งก็เป็นเรื่องเศร้าที่ภาคประชาชนไทยต้องมาเรียกร้องให้หน่วยงานรัฐไทยยกเลิกโครงการที่ทำลายป่าทำลายสิ่งแวดล้อม แต่หน่วยงานรัฐกลับโต้แย้งว่าไม่ได้ทำลายป่าเพราะตัดต้นไม้ในเขตที่ราชพัสดุจึงไม่ใช่การทำลายป่า  ข้อโต้แย้งของหน่วยงานรัฐที่ว่ามานี้เกิดขึ้นในขณะที่ประชาคมโลกกำลังช่วยกันผลักดันเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งหนึ่งในเป้าหมายคือการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและเพิ่มพื้นที่ป่าให้กับโลก

[1] อ่านรายละเอียดได้ที่ https://www.posttoday.com/social/general/547318, สืบค้นเมื่อ 11 เม.ย. 2561

[2] Ruth Greenspan Bell, มุมมองทางด้านความคิดของการมีส่วนร่วมของประชาชน, ใน ธรรมมาภิบาลการมีส่วนร่วมของประชาชนและกระบวนการทางด้านสิ่งแวดล้อม, สุธาวัลย์ เสถียรไทย, สำนักพิมพ์สายธาร: กรุงเทพฯ, 2544

[3] อ่านสรุปคำพิพากษาได้ที่ http://www.admincourt.go.th/admincourt/upload/webcmsen/Judgment/Judgment_021215_083635.pdf, สืบค้นเมื่อ 11 เม.ย. 2561

Print Friendly, PDF & Email

Related Posts

 

 

 

 

Slider by webdesign