บทความ บันทึกกิจกรรม

สุรชัย ตรงงาม: ถ้าศาลปกครองสูงสุดตรวจสอบ (คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559) ไม่ได้…แล้วศาลไหนล่ะ

27 มีนาคม 2560

หมายเหตุ: ถอดเทปจากบันทึกการเสวนาสาธารณะ “คำสั่ง คสช. มาตรา 44 … อำนาจที่ศาลไม่ (อาจ) ตรวจสอบ: กรณีศึกษาคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 เรื่องยกเว้นการบังคับใช้ผังเมืองฯ” เมื่อวันอาทิตย์ที่ 26 กุมภาพันธ์ 2560 เวลา 13.00-17.00 น. ณ ห้องประชุมจิ๊ดเศรษฐบุตร (LT.1) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

———————————————–

ตอนที่ 1: สุรชัย ตรงงาม ทนายความและเลขาธิการมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW)
ในฐานะนักกฎหมาย รู้สึกว่ายุคนี้นักกฎหมายมันช่างไร้น้ำยา ในยุคที่มีกฎหมายพิเศษจำนวนมาก เราจะทำอะไรกันดี สำหรับคำสั่งที่ 4/2559 เรามีการยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว โดยปกติต้องฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น แต่ด้วยคดีนี้ เห็นว่าเป็นการแก้ไขกฎหมายระดับกฎกระทรวงซึ่งมีสถานะเป็น “กฎ”อย่างหนึ่ง จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุดโดยเครือข่ายภาคประชาชน 8 จังหวัด ผู้ได้รับผลกระทบจากคำสั่ง คสช.ที่ 4/2559 ร่วมกับมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) ได้ยื่นฟ้องหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ต่อศาลปกครองสูงสุดเมื่อวันที่ 18 เมษายน 2559 ฟ้องหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เพราะเป็นผู้ใช้อำนาจในการออกคำสั่งที่ 4/2559 ตาม ม. 44 เราต้องการเรียกร้องว่า อำนาจรัฐใดๆ ที่กระทบต่อประชาชนต้องถูกตรวจสอบได้ สถานะของคำสั่งดังกล่าว มีผลเป็นการยกเว้นกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมฯให้กับโรงงานบางประเภท ในทางกฎหมาย คำสั่ง คสช. จะมีสถานะต่างกันโดยเนื้อหาว่าเป็นการใช้อำนาจในลักษณะใด เช่น ทางบริหาร คำสั่งทางปกครองโยกย้าย หรือเป็นการออกกฎหมายเลย สำหรับคำสั่งที่ 4/2559 โดยเนื้อหาไปยกเว้นกฎกระทรวงบังคับใช้ผังเมืองให้กับโรงงานบางประเภทจึงมีสถานะเป็นกฎกระทรวงอันหนึ่ง โดยหลักการยื่นฟ้องจึงต้องฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด

เรื่องนี้เป็นบทเรียนที่สะท้อนให้เห็นว่าเรากำลังอยู่ในภาวะที่ตรวจสอบอำนาจไม่ได้เลย แล้วถ้าศาลปกครองสูงสุดตรวจสอบไม่ได้ แล้วศาลไหนล่ะที่จะเข้ามาตรวจสอบ

เรายื่นฟ้องโดยให้เหตุผลว่าอำนาจคำสั่งที่ 4/2559 ที่ออกมาโดยอาศัยตามมาตรา 44 ขัดต่อหลักนิติรัฐ หลักการแบ่งแยกอำนาจ การตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจ และระบอบประชาธิปไตย ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา มีการรัฐประหารมาแล้ว 3 ครั้ง การออกกฎหมายหรือคำสั่งของรัฐประหารมีตัวอย่างให้เห็นที่ผ่านมาพอสมควร มาตรา 44 ก็มีลักษณะที่คล้ายคลึงกับการใช้อำนาจของคณะรัฐประหารที่ผ่านมาไม่มากก็น้อย ศาลก็อาจจะรับรองสถานะของการใช้อำนาจ แต่ไม่ได้แปลว่าศาลจะตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายไม่ได้ มาตรา 44 ที่ระบุความเป็นที่สุดเป็นเรื่องใหม่ แต่ทั้งนี้ “ความเป็นที่สุด” ต้องเป็นกรณีคำสั่งชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญเท่านั้น” มาตรา 44 ไม่ได้บอกว่าให้ คสช.ออกอะไรก็ได้ แต่มีเงื่อนไขกำหนด ซึ่งเราจะเห็นว่าคำสั่งที่ 4/2559 ไม่ได้เข้าเงื่อนไขในการออกเลย แล้วจะอ้างความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้อย่างไร ตัวคำสั่งไม่รับฟ้อง ศาลวินิจฉัยว่าคำสั่งที่ 4/2559 มีผลเป็นการยกเว้นกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุด แต่โดยที่คำสั่งฯ อาศัยอำนาจโดยตรงตามมาตรา 44 ดังนั้น ศาลจึงไม่อาจรับฟ้องไว้พิจารณา โดยศาลให้เหตุผลว่า (1) ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุด เพราะอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 44 (2) คำสั่งที่ 4/2559 ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและเป็นที่สุด เพราะมาตรา 44 ระบุไว้อย่างนั้น เรื่องนี้เป็นบทเรียนที่สะท้อนให้เห็นว่าเรากำลังอยู่ในภาวะที่ตรวจสอบอำนาจไม่ได้เลย แล้วถ้าศาลปกครองสูงสุดตรวจสอบไม่ได้ แล้วศาลไหนล่ะที่จะเข้ามาตรวจสอบ ศาลรัฐธรรมนูญเองกฎหมายก็เขียนอำนาจให้ตรวจสอบน้อยมาก
ข้อสังเกตของผมคือ ตัวคำสั่งไม่รับฟ้องของศาลปกครองสูงสุดไม่ได้ให้เหตุผลอย่างชัดแจ้งว่า ตัวคำสั่งที่ 4/2559 อยู่ในเงื่อนไขของมาตรา 44 หรือไม่ ซึ่งผมเกรงว่าจะเกิดการตีความประหลาดๆ ว่าคำสั่งหัวหน้า คสช.สั่งอะไรก็ได้ มาตรา 44 เป็นเหมือนยาสามัญประจำประเทศ มีอยู่ทุกที่ สิ่งที่อยากจะถาม คือ บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ บัญญัติไว้ว่า บรรดาคำสั่ง คสช.ให้มีผลบังคับใช้ต่อไป จนกว่าจะมีการยกเลิกหรือแก้ไขโดยทำเป็นพระราชบัญญัติหรือคำสั่งนายกฯ ทำให้เห็นว่า คำสั่งที่ 4/2559 ไม่ได้หมดไปในอนาคตแม้จะใช้รัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติแล้วก็ตาม

กระบวนการยุติธรรมต้องอยู่กับเราไปตราบที่ประเทศนี้ยังมีศาล เราต้องยืนยันในหลักการของเรา
ในอนาคตเราก็ต้องขับเคลื่อนต่อไป โดยแผนระยะสั้น ก็คงต้องใช้สิทธิตรวจสอบ ฟ้องร้อง เป็นรายโครงการ ส่วนในระยะยาวก็คงต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะจะให้มายกเลิกคำสั่ง คสช. รายฉบับ 100 กว่าฉบับ เมื่อไรจะหมด หรืออาจจะตั้งคณะกรรมการตรวจสอบยกเลิกคำสั่ง คสช.
กระบวนการยุติธรรมต้องอยู่กับเราไปตราบที่ประเทศนี้ยังมีศาล เราต้องยืนยันในหลักการของเรา ถึงศาลจะวินิจฉัยออกมาอย่างไร เราก็สามารถวิพากษ์วิจารณ์เชิงวิชาการได้ เคยคุยกับทนายความท่านหนึ่ง ยื่นฟ้อง 5 ครั้ง ศาลก็ยกฟ้องทั้ง 5 ครั้ง แต่เขาทำเพราะเขาต้องการยืนยันสิทธิของเขา และเป็นเรื่องที่ศาลต้องวินิจฉัยอย่างจริงจัง เราจะต้องติดตามและใช้สิทธิต่อศาลต่อไป รวมถึงถ้ามีรัฐธรรมนูญใหม่และรัฐบาลใหม่ การผลักดันต่อรัฐบาลใหม่ก็เป็นเรื่องที่สำคัญว่าจะจัดการกับคำสั่ง คสช. อย่างไร