กระบวนการภายในฝ่ายปกครองที่ไม่อาจนำมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ :
กรณีศึกษาคดีฟ้องเพิกถอนใบอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ
นายสงกรานต์ ป้องบุญจันทร์
ทนายความประจำมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม
โดยหลักการแล้วศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจทั่วไป ในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อย่างไรก็ตามมีคำสั่งทางปกครองหลายประเภทที่ศาลปกครองไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษา ด้วยเหตุผลสำคัญสองประการ คือ ประการแรก เพราะ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หรือพระราชบัญญัติอื่นบัญญัติยกเว้นไว้ ประการที่สอง เพราะ บรรทัดฐานที่ศาลปกครองพัฒนาขึ้นจากองค์ความรู้ทางวิชาการ บทความนี้จะเสนอข้อพิจารณาและข้อโต้แย้งเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองที่ศาลปกครองไม่มีอำนาจพิจารณาประเภทที่สอง เฉพาะแนวบรรทัดฐานที่ศาลปกครองสูงสุดพัฒนาขึ้น ที่เรียกว่ากระบวนการภายในฝ่ายปกครอง
“การอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยป่าสงวนแห่งชาติให้ผู้ใดเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติเพื่อการทำเหมืองแร่ ซึ่งเป็นอำนาจของอธิบดีกรมป่าไม้โดยอนุมัติรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตามนัยมาตรา ๑๕ (๒) แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ นั้น ใบอนุญาตดังกล่าวเป็นขั้นตอนส่วนหนึ่งของกระบวนการพิจารณาทางปกครองก่อนที่จะมีการออกประทานบัตรหรือต่ออายุประทานบัตรตามกฎหมายว่าด้วยแร่ที่เป็นคำสั่งทางปกครอง อันจะเป็นมูลเหตุแห่งความเดือดร้อนเสียหายตามข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดี เมื่อในขณะฟ้องคดีนี้ยังมิได้มีการอนุญาตให้ต่ออายุประทานบัตร กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดสิบแปดคนจะเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการออกคำสั่งอนุญาตให้บุคคลใดเข้าทำประโยชน์ในที่ดินบางส่วนของเขตป่าสงวนแห่งชาติ ตามนัยมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจึงไม่อาจรับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดสิบแปดคนไว้พิจารณา” (คำสั่งศาลปกครองอุดร คดีหมายเลขแดงที่ ส. ๕/๒๕๕๕)
คำพิพากษาศาลปกครองที่ยกมา ศาลปกครองอุดรธานีให้เหตุผลสนับสนุนคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ว่าเป็นเพราะการอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยป่าสงวนแห่งชาติให้ผู้ใดเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติเพื่อการทำเหมืองแร่เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งของกระบวนพิจารณาก่อนที่จะออกประทานบัตรหรือต่ออายุประทานบัตร เมื่อยังไม่มีการออกประทานบัตรหรือต่ออายุประทานบัตร ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่ได้รับความเสียหาย เหตุผลดังกล่าวถูกพัฒนาขึ้นในปริมณฑลทางวิชาการ โดยการอธิบายลักษณะของคำสั่งทางปกครองต้องมีเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งคือ มีผลทางกฎหมายต่อบุคคลภายนอก ซึ่งในการออกคำสั่งทางปกครองหนึ่งนั้นอาจมีขั้นตอนก่อนการออกคำสั่งหลายขั้นตอน อันเป็นเพียงการเตรียมการเพื่อออกคำสั่งทางปกครองในท้ายที่สุด โดยขั้นตอนต่าง ๆ ก่อนการออกคำสั่งเป็นกระบวนการภายในของฝ่ายปกครองซึ่งไม่มีผลทางกฎหมายไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนแต่อย่างใด จึงไม่มีเหตุผลที่จะให้ศาลรับคำฟ้องเกี่ยวกับขั้นตอนต่าง ๆ เหล่านี้ไว้พิจารณา แนวคิดในทางวิชาการนี้ได้รับการยอมรับจากศาลปกครอง โดยมีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดวางบรรทัดฐานเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้อย่างเป็นเอกภาพ ดังตัวอย่างต่อไปนี้
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๒/๒๕๔๖
“มติของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดสุพรรณบุรี (คณะกรรมการฯ) ที่อนุมัติให้กำหนดเส้นทางรถโดยสารประจำทางและอนุมัติในหลักการให้สหกรณ์ บ.เป็นผู้ได้รับอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทาง เป็นเพียงกระบวนการภายในของคณะกรรมการฯ ยังมิใช่กรณีที่คณะกรรมการฯ ใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างคณะกรรมการฯ กับสหกรณ์ บ. อันมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ได้รับอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางผู้โดยสาร จึงมิใช่กรณีพิพาทที่จะอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ. ๓๐/๒๕๕๑
“มาตรา ๕๕ วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล พ.ศ. ๒๕๒๗ บัญญัติว่าราคาอ้อยขั้นสุดท้ายและผลตอบแทนการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายขั้นสุดท้าย เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการแล้วให้เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาและเมื่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแล้ว ให้คณะกรรมการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ดังนั้นการที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลมีมติกำหนดราคาอ้อยและผลตอบแทนการผลิตครั้งสุดท้าย แต่ยังไม่ได้เสนอมติดังกล่าวไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบ มติดังกล่าวจึงเป็นเพียงวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเท่านั้น”
ผู้เขียนเห็นด้วยกับเหตุผลทางวิชาการและบรรทัดฐานที่ศาลปกครองสูงสุดได้วางไว้ว่า
คำฟ้องที่ขอให้เพิกถอนกระบวนการภายในก่อนการออกคำสั่งทางปกครองไม่ใช่คำฟ้องที่ศาลปกครองมีอำนาจรับไว้พิจารณาได้ ซึ่งเหตุผลของเรื่อง คือ กระบวนการภายฝ่ายปกครองยังไม่มีผลทางกฎหมายออกไปกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน จึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่ศาลมีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณา
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนทั้งในฐานะผู้รับมอบอำนาจผู้ฟ้องคดีในคดีนี้และในฐานะนักกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่สนใจติดตามพัฒนาการของกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมในประเทศไทยมาอย่างต่อเนื่อง เห็นว่าคำสั่งไม่รับคำฟ้องของศาลปกครองอุดร คดีหมายเลขแดงที่ ส.๕/๒๕๕๕ ดังที่ยกมากล่าวในย่อหน้าที่สอง เป็นตัวอย่างการตีความกฎหมายโดยไม่คำนึงถึงเหตุผลเบื้องหลังทางวิชาการ ทำให้ผลของการตีความไม่ถูกต้องตามหลักวิชาการและไม่สอดคล้องกับบรรทัดฐานที่ศาลปกครองสูงสุดวางไว้ เพราะหนังสืออนุญาตให้อยู่อาศัยหรือเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าสงวนเป็นคำสั่งทางปกครองอีกคำสั่งหนึ่งที่แยกต่างหากจากการออกประทานบัตรหรือต่ออายุประทานบัตร ที่ศาลปกครองมีอำนาจรับไว้พิจารณาพิพากษา
หนังสืออนุญาตให้อยู่อาศัยหรือเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าสงวน แม้จะหนึ่งในเป็นขั้นตอนก่อนการออกประทานบัตรหรือต่ออายุประทานบัตร แต่ก็มีฐานะเป็นคำสั่งทางปกครองอีกคำสั่งหนึ่ง ที่แยกต่างหากจากประทานบัตรหรือต่ออายุประทานบัตร ซึ่งแตกต่างจากขั้นตอนทั่ว ๆ ไปที่ไม่ได้มีฐานะเป็นคำสั่งทางปกครอง โดยหนังสืออนุญาตให้อยู่อาศัยหรือเข้าทำประโยชน์ประโยชน์ในเขตป่าสงวนเป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๒๗ มาตรา ๑๖ (๒) ในการอนุญาตให้บุคคลหนึ่งบุคคลใดเข้าทำประโยชน์หรืออยู่อาศัยในเขตป่าสงวนแห่งชาติ อันมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจมหาชนในการก่อตั้งสิทธิและหน้าที่ ที่มีผลทางกฎหมายให้สิทธิบุคคลที่ได้รับอนุญาตเข้าไปใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าสงวนและกีดกันไม่ให้คนอื่นเข้าไปใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวได้นับตั้งแต่ได้รับอนุญาต จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งแม้ผู้ที่ได้รับอนุญาตจะยังไม่สามารถประกอบกิจการเหมืองแร่ได้ทันทีเพราะต้องรอให้ได้รับหนังสือต่ออายุประทานบัตรก่อนจึงจะเริ่มดำเนินการทำเหมืองแร่ได้ แต่สิทธิดังกล่าวก็ได้ก่อตั้งขึ้นและส่งผลให้ผู้ได้รับอนุญาตมีสิทธิในการหวงกันบุคคลอื่นจากการเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่ที่ได้รับอนุญาตได้
กรณีนี้อาจเทียบเคียงได้กับ คดีเกี่ยวกับการฟ้องขอให้เพิกถอนมติไม่เห็นชอบรายงานการ
วิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) ซึ่งเป็นขั้นตอนหนึ่งในการขออนุญาตประกอบกิจการโรงงานบางประเภท ที่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ กำหนดให้การขออนุญาตประกอบกิจการโรงงานบางจำพวกจำเป็นต้องจัดทำอีไอเอและได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผู้ชำนาญการก่อน ซึ่งหากพิจารณาตามลำดับขั้นตอนแล้วต้องถือว่ามติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบอีไอเอเป็นหนึ่งในขั้นตอนภายในฝ่ายปกครองก่อนการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครอง คือ ใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน อย่างไรก็ตามในอีกแง่หนึ่ง มติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบอีไอเอ ก็มีฐานะเป็นคำสั่งทางปกครองอีกคำสั่งหนึ่งที่แยกต่างหากจากใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงงาน ที่สามารถนำมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ ดังตัวอย่างคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดต่อไปนี้
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๑๗/๒๕๕๒
เมื่อพิจารณาจากการประชุมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่มีความเห็นในการประชุมว่าผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินกิจการโรงแรมไปแล้ว โดยยังไม่ได้รับความเห็นชอบการนำเสนอรายงานจึงไม่เป็นไปตามกฎหมายเห็นได้ว่าการพิจารณาในการประชุมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ นั้นมิได้มีการพิจารณาว่า EIA มีข้อบกพร่องประการใดที่จะให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบ จึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ พิจารณา EIA ของผู้ฟ้องคดีแล้วเสร็จตามมาตรา ๔๙ วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมฯ ดังนั้นเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มิได้พิจารณาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด จึงต้องถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ให้ความเห็นชอบแล้วตามมาตรา ๔๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ส่วนการที่ผู้ฟ้องคดีได้ฝ่าฝืนเปิดดำเนินกิจการโรงแรมไปก่อนขออนุญาตเปลี่ยนแปลงแก้ไขอาคารนั้น ก็เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องที่จะพิจารณาดำเนินคดีตามกฎหมายต่อไป ดังนั้นมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่ไม่เห็นชอบ EIA ของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการที่ศาลจะพิพากษาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติและมีคำพิพากษาบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปฏิบัติหน้าที่ได้นั้น ศาลต้องมีคำพิพากษาเพิกถอนมติดังกล่าวด้วย เพราะหากให้มติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดำรงอยู่ต่อไปศาลก็ไม่อาจพิพากษาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ จึงพิพากษาให้เพิกถอนมติที่ประชุมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปฏิบัติหน้าที่โดยแจ้งผลการพิจารณา EIA ต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจในการพิจารณาอนุญาตต่อไป
นอกจากการตีความของศาลปกครองอุดรธานีจะไม่สอดคล้องกับบรรทัดฐานที่ศาล
ปกครองสูงสุดได้วางไว้แล้ว เมื่อพิจารณาคำแนะนำของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๔ ข้อ ๓. วรรคแรง ที่ระบุว่า “คดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อสาธารณะ การพิจารณาถึงความเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะได้รับความเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ที่จะเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลนั้น ควรพิจารณาในความหมายอย่างกว้าง โดยคำนึงถึงสิทธิชุมชน ชุมชนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม องค์กรเอกชน สมาคม นิติบุคคลหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่มีส่วนได้เสียเรื่องสิ่งแวดล้อม รวมทั้งบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร องค์กรเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชนหรือหมู่คณะอื่นด้วย…” ก็จะยิ่งเห็นได้ว่าในการตีความว่าการกระทำทางปกครองหนึ่ง ๆ เป็นคำสั่งทางปกครองที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนในคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมนั้น ประธานศาลปกครองสูงสุดได้วางแนวให้ศาลปกครองจำเป็นต้องพิจารณาในภาพกว้างว่าการกระทำนั้น ๆ ทั้งในทางกฎหมายและในทางข้อเท็จจริงแล้วมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพต่าง ๆ ของประชาชนหรือไม่ ทั้งนี้เพื่อให้ศาลปกครองมีอำนาจเข้าไปตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองที่เกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะในเรื่องสิ่งแวดล้อมได้ มิใช่ตีความอย่างแคบดังที่ศาลปกครองอุดรธานีตีความในคดีหมายเลขแดงที่
ส.๕/๒๕๕๕ ที่ยกมาเป็นกรณีศึกษาในบทความนี้
โดยสรุปแล้วผู้เขียนเห็นว่าคำสั่งไม่รับฟ้องของศาลปกครองอุดรธานี ในคดีหมายเลขแดงที่ ส.๕/๒๕๕๕ เป็นการตีความกฎหมายโดยไม่ถูกต้องตามหลักวิชาการและไม่สอดคล้องกับบรรทัดฐานที่ศาลปกครองสูงสุดได้เคยวางไว้ นอกจานี้ยังไม่สอดคล้องกับคำแนะนำของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม การตีความดังกล่าวส่งผลให้การละเมิดสิทธิชุมชนของผู้ฟ้องคดีดำเนินต่อไป และทำให้ประชาชนและชุมชนไม่สามารถใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญของพวกเขาในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของพวกเขาได้ ผู้เขียนจึงหวังว่าศาลปกครองสูงสุดที่พิจารณาคดีนี้จะพิจารณาอย่างละเอียดรอบด้านและแก้ไขคำสั่งของศาลปกครองอุดรธานี คดีหมายเลขแดงที่ ส.๕/๒๕๕๖ ให้ถูกต้องตามหลักวิชาการ บรรทัดฐานและสอดคล้องกับคำแนะนำของประธานศาลปกครองสูงสุดที่ถูกต้องต่อไป
