สิทธิการมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นต่อโครงการที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อม: อีกหนึ่งประเด็นใหญ่ที่ถูกลดทอนแก้ไขในร่างรัฐธรรมนูญ

*งานเขียนนี้เป็นส่วนหนึ่งของชุดงานเขียนวิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ ในหัวข้อ “จาก 2550 สู่ 2559:
อ่านร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ผ่านแว่นตาประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ และความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อม” โดย มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW)

——————————————————————

สิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและการมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นต่อโครงการที่มีผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเป็นอีกประเด็นหนึ่งในร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติที่ถูกตัดทอนและแก้ไขเปลี่ยนแปลงไปในทางที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฯ 2550 การแก้ไขเปลี่ยนแปลงนี้จะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่เคยมีอยู่อย่างไร เป็นอีกหนึ่งเรื่องที่ประชาชนและคนทำงานด้านสิ่งแวดล้อมควรพิจารณากันให้ถี่ถ้วน  

สิทธิเสรีภาพสองประการที่มีความสำคัญควบคู่กับสิทธิการดำรงชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีอย่างไม่อาจแยกขาดจากกันได้ คือ สิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร (Right to Information) และสิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจด้านสิ่งแวดล้อม (Right to Public Participation in Environmental Decision-Making) ด้วยเหตุว่าสิทธิทั้งสองประการนี้เป็นต้นทางที่จะนำไปสู่การตัดสินใจของรัฐอย่างรอบคอบก่อนการอนุมัติอนุญาตโครงการหรือการดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพวิถีชีวิตของประชาชน และไม่ว่าสุดท้ายแล้วโครงการหรือการดำเนินกิจกรรมจะผ่านการอนุมัติอนุญาตให้ดำเนินการหรือไม่ ก็จะทำให้การตัดสินใจนั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลที่ครบถ้วนรอบด้าน ช่วยลดการเผชิญหน้าและความขัดแย้งลง
สิทธิหรือหลักการด้านสิ่งแวดล้อมนี้เป็นหนึ่งในรูปธรรมของหลักประชาธิปไตยทางตรงที่ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในฐานะผู้มีส่วนได้เสียที่อาจจะได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการ และในฐานะผู้ครอบครองข้อมูลข้อเท็จจริงที่จะเป็นประโยชน์ต่อการพิจารณาโครงการ เพราะการศึกษาและรับฟังข้อมูลจากเพียงหน่วยงานราชการหรือเอกชนเจ้าของโครงการ โดยเฉพาะข้อมูลสภาพพื้นที่ตั้งโครงการทั้งในทางระบบนิเวศและวิถีชีวิตความเป็นอยู่ ย่อมไม่อาจครบถ้วนละเอียดรอบคอบไปกว่าการรับฟังข้อมูลและความคิดเห็นข้อห่วงกังวลของผู้คนที่ดำรงชีวิตและประกอบอาชีพอยู่ในพื้นที่นั้นๆ และเพื่อให้การแสดงความคิดเห็นของประชาชนเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รัฐหรือเอกชนเจ้าของโครงการจึงต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้าถึงข้อมูลคำชี้แจงเกี่ยวกับโครงการหรือการดำเนินการนั้นๆได้ก่อนการรับฟังความคิดเห็นและการพิจารณาตัดสินใจอย่างเต็มที่ด้วย
รัฐธรรมนูญฯ 2550 บัญญัติการรับรองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจด้านสิ่งแวดล้อมเอาไว้อย่างชัดแจ้งใน 2 มาตราสำคัญ คือ
มาตรา 57
“บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว
การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการ”
และมาตรา 67 วรรคสอง
“การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว”
จากบทบัญญัติทั้งสองมาตราดังกล่าวจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฯ 2550 มีการรับรองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและการมีส่วนร่วมในกระบวนการแสดงความคิดเห็นเพื่อประกอบการตัดสินใจอนุมัติอนุญาตโครงการที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและประชาชนเอาไว้เป็น 2 ระดับ คือ (1) การมีส่วนร่วมขั้นพื้นฐานสำหรับทุกโครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพวิถีชีวิตของประชาชนตามมาตรา 57 และ (2) การกำหนดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและกลไกการศึกษาทบทวนผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพเพิ่มขึ้นเป็นพิเศษสำหรับโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ตามมาตรา 67 วรรคสอง
ทั้งนี้ ปัจจุบันมีกฎระเบียบที่กำหนดประเภทและขนาดโครงการหรือกิจกรรมที่อยู่ในความหมายของ “โครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงฯ” ตามรัฐธรรมนูญฯ 2550 มาตรา 67 วรรคสอง เอาไว้เพียง 11 ประเภทโครงการ ตาม “ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดประเภท ขนาด และวิธีปฏิบัติสำหรับโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ ที่ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนจะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2553”
 
แต่สำหรับร่างรัฐธรรมนูญฯ ฉบับลงประชามตินั้น นอกจากการตัดถ้อยคำรับรองสิทธิการดำรงชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ปลอดภัยไม่เป็นอันตรายออกไปแล้ว ยังได้บัญญัติเปลี่ยนแปลงและลดทอนสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจด้านสิ่งแวดล้อมลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยมีการตัดบทบัญญัติรับรองสิทธิตามมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญฯ 2550 ออกไปทั้งมาตรา และในส่วนสิทธิตามมาตรา 67 วรรคสองเดิมซึ่งเคยบัญญัติไว้ในหมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยนั้น ก็มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงนำไปบัญญัติไว้ในหมวดหน้าที่ของรัฐแทนตาม มาตรา 58 ที่บัญญัติว่า
                  “การดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการ ถ้าการนั้นอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้องดำเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้องก่อน เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาดำเนินการหรืออนุญาตตามที่กฎหมายบัญญัติ
                  บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐก่อนการดำเนินการหรืออนุญาตตามวรรคหนึ่ง
                  ในการดำเนินการหรืออนุญาตตามวรรคหนึ่ง รัฐต้องระมัดระวังให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน ชุมชน สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพน้อยที่สุด และต้องดำเนินการให้มีการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมและโดยไม่ชักช้า”

โดยผลของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่ถูกตัดออกและเปลี่ยนแปลงไปดังกล่าวนั้น นอกจากจะทำให้สิทธิของประชาชนถูกเปลี่ยนเป็นหน้าที่ของรัฐซึ่งทำให้มีผลสภาพบังคับในการยกขึ้นอ้างสิทธิตามกฎหมายทั้งต่อรัฐ เอกชน และประชาชนทั่วไปที่แตกต่างกันแล้ว ยังทำให้การรับรองกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลและการแสดงความคิดเห็นประกอบการตัดสินใจจำกัดอยู่เพียงโครงการหรือการดำเนินการที่อาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงเท่านั้น ในขณะที่รัฐธรรมนูญฯ 2550 รับรองสิทธิดังกล่าวเอาไว้สำหรับโครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมฯ ในทุกระดับ
แม้ในมาตรา 58 วรรคสามจะบัญญัติให้รัฐต้องระมัดระวังให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและประชาชนน้อยที่สุด แต่คำถามและข้อสังเกตที่เกิดขึ้นต่อร่างรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 58 คือ “อะไรคือโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงฯ” “ใครจะเป็นผู้นิยามความหมาย” และ “เหตุใดจึงต้องจำกัดกระบวนการชี้แจงข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นไว้เฉพาะโครงการหรือการดำเนินการที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงฯ เท่านั้น”
ทั้งนี้ ในส่วนของโครงการหรือการดำเนินการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงฯนั้น ตามร่างรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 58 ยังได้ตัดกลไกการให้ความเห็นประกอบก่อนการอนุมัติอนุญาตโครงการ โดยองค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพซึ่งเคยมีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ 2550 มาตรา 67 วรรคสองทิ้งไปด้วย
การแก้ไขเปลี่ยนแปลงและตัดทอนบทบัญญัติรับรองสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในการแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจด้านสิ่งแวดล้อมตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติดังที่กล่าวมานั้นอาจเรียกได้ว่าเป็นการถดถอยลงของสิทธิเสรีภาพด้านสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญไทย และสะท้อนถึงวิธีคิดของรัฐที่ยังคงพยายามผูกขาดการพิจารณาตัดสินใจในเรื่องที่มีผลกระทบต่อสาธารณะ ไม่จริงใจให้ความสำคัญกับการส่งเสริมกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอันเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งของการปกครองระบอบประชาธิปไตย

อ่านย้อนหลัง
ตอนที่ 1: สิทธิการดำรงชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดี (ที่หายไปจากร่างรัฐธรรมนูญ)
ตอนที่ 2: เสรีภาพการชุมนุมในร่างรัฐธรรมนูญ: เพราะกว้างขึ้น…จึงแคบลง

 
———————————————————————————————
*บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของชุดงานเขียนวิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ ในหัวข้อ “จาก 2550 สู่ 2559: อ่านร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ผ่านแว่นตาประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ และความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อม” อัน เนื่องมาจากในวันอาทิตย์ที่ 7 สิงหาคม 2559 ที่จะถึงในอีกไม่กี่วันข้างหน้านี้ ประชาชนคนไทยมีวาระทางการเมืองการปกครองครั้งใหญ่ที่จะได้ไปร่วมใช้สิทธิออก เสียงลงประชามติ (Referendum) ว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ยกร่างโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์ (เผยแพร่เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 ดาวน์โหลดร่างรัฐธรรมนูญฉบับเต็มได้ที่: http://goo.gl/hT6t1j)
ดังนั้น เพื่อให้การลงประชามติเกิดขึ้นด้วยความเข้าใจในเนื้อหาและผลลัพธ์ของร่างรัฐ ธรรมนูญ และเพื่อสนับสนุนส่งเสริมการศึกษาวิเคราะห์และแสดงความคิดเห็นอย่างเปิด กว้างและรอบด้าน มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) ใน ฐานะองค์กรภาคประชาสังคมที่ได้มีโอกาสหยิบยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญขึ้น ใช้ในการทำงานให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย และเสริมสร้างศักยภาพของประชาชนในการใช้และเข้าถึงสิทธิเสรีภาพและความ ยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม จึงขอมีส่วนร่วมคิดวิเคราะห์แสดงความคิดเห็น และตั้งข้อสังเกตต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550  (รัฐธรรมนูญฯ 2550) ผ่านมุมมองหลังเลนส์แว่นตาประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ และความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อม นำเสนอต่อสาธารณะไว้เพื่อประกอบการคิดตัดสินใจก่อนเข้าคูหาไปใช้สิทธิลงประชามติกันในวันที่ 7 สิงหาคม 2559