ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ : RIAไม่ใช่ว่าทำจุดใดจุดหนึ่งแล้วจบแต่ต้องทำทุกจุด

เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 60   ณ ห้องประชุมสมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้มีการจัดงาน  การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย(Regulatory Impact Assessment –RIA)กับกรณีการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ซึ่งเป็นการพูดคุยและแลกเปลี่ยนเรื่องหลักการการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายกับแนวปฏิบัติการออกกฎหมายตามมาตรา77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560
 

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

      ความเข้าใจเบื้องต้นของการทำ RIA   RIA ใช้เพื่อสองวัตถุประสงค์ คือหนึ่งพัฒนากระบวนการในการออกกฎหมาย และสองเพื่อที่จะพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย กำลังจะบอกว่า RIA เป็นกระบวนการและขั้นตอนในการออกกฎหมาย มันไม่ใช่เป็นเครื่องมืออย่างเดียว   RIA มีเพื่อที่จะให้หน่วยงานที่ออกกฎหมายต้องมีความรับผิดชอบมากขึ้น จะสังเกตว่า RIA มีเพื่อให้หน่วยงานรับผิดชอบสิ่งที่ตัวเองสร้างขึ้นมา และอีกอันคือการให้คนมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมาย สองเรื่องนี้เป็นหัวใจนำไปสู่ การมีกฎหมายที่มีคุณภาพและเป็นที่ยอมรับของทุกคน ยกตัวอย่างสั้นๆ สมมติว่าถ้ากรมสรรพากรหลบเลี่ยงภาษีทองคำ สมมติว่าตอนนั้นเรายังไม่ตัดสินใจว่าเราจะไล่จับคนที่เอาทองคำเถื่อนหรือว่าเราจะลดภาษีให้มันเป็นศูนย์ไปเลยเค้าจะได้เข้ามาในระบบมันก็เป็นทางเลือกสองทาง ดังนั้นสมมติว่าเกิดจะออกกฎหมายบอกว่าจะลดภาษีถามว่านี่เป็นวิธีที่ดีที่สุดหรือไม่ ไล่จับไม่ดีกว่าเหรอ รัฐจะได้ไม่เสียเงิน ดังนั้น

1. เราต้องบอกก่อนว่าปัญหามันคืออะไร มันมีความจำเป็นในการออกกฎในการกำกับควบคุมไหม เช่น ผู้ค้าทองคำหนีภาษี
2. ประเมินทางเลือก เช่น ไล่จับ ลดอัตราภาษี ต้องประเมินว่าโอกาสในความสำเร็จเป็นอย่างไรปฏิบัติได้จริงไหม มีต้นทุนเท่าไหร่ บังคับใช้ได้จริงหรือไม่ ทรัพยากรที่ต้องใช้คืออะไร และที่สำคัญที่เน้นมากๆคือทางเลือกที่ไม่ต้องทำอะไรเลย อาจจะมีต้นทุนน้อยกว่า การที่ทำอะไรอาจจะมีต้นทุนมากกว่า ดังนั้นกฎหมายทุกฉบับออกมาจะต้องมีทางเลือกทางนึงก็คือการที่จะไม่ต้องทำอะไร หรือบางทีก็ให้สมาคมเค้าไปกำกับตัวเองรัฐบาลไม่ต้องไปกำกับเค้า
3. เมื่อเราเลือกทางเลือกแล้ว ก็นำมาสู่การประเมินวิธีการกำกับ ประเมินกฎหมายลูก ก็ต้องมาทำ RIA อีก RIAไม่ใช่ว่าทำจุดใดจุดหนึ่งแล้วจบแต่ต้องทำทุกจุด

 

       ข้อสำคัญที่ผู้เชี่ยวชาญแสดงให้เห็นเค้าบอกว่ากระบวนการออกกฎหมายที่ถูกต้อง ควรจะใช้ระยะเวลาในการประเมินความจำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายสักครึ่งหนึ่ง สมมติว่ากฎหมายเราใช้เวลาหนึ่งปีในการออก หกเดือนแรกมาถกเถียงว่าจำเป็นต้องมีกฎหมายไหมเพราะอะไร ใช้เวลาครึ่งหนึ่ง และต้องมีการรับฟังความคิดเห็นก่อนที่จะมีการเขียนตัวอักษรแรกในกฎหมาย หลายคนยังไม่เข้าใจคิดว่ามีร่างกฎหมายแล้วไปทำ RIA ซึ่งไม่ใช่ ต้องทำ RIA ก่อนที่จะมีอักษรตัวแรกในกฎหมาย  ดังนั้นครึ่งหนึ่งยังไม่มีการร่างกฎหมายแต่เป็นการมาถกเถียงกัน
      การร่างกฎหมายในประเทศไทยและหลายประเทศ เป็นการปิดประตูแล้วไปนั่งร่าง 90%ของเวลา ไม่มีใครรู้เรื่อง แล้วก็เปิดประตูออกมาบอกว่าชั้นมีร่างกฎหมายแล้ว คุณมาช่วยให้ความเห็น มาทำประชาพิจารณ์ และใช้เวลาในการออกกฎหมายอีก 10% อันนี้คือปัญหาเป็นการทำผิดขั้นตอนคือมารับฟัง RIA ในช่วงที่มันสายเกินไปแล้ว เรื่องนี้สำคัญมากเพราะ

1. ถ้าเราทุกคนไม่ได้มีส่วนร่วมในการคิดตั้งแต่แรก โครงสร้างกฎหมายมันยกขึ้นมาโดยประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วม เหมือนบ้านที่สร้างมาแล้วเราไม่ชอบแต่จะทำได้ยังไงในเมื่อโครงสร้างมันออกมาผิดๆเมื่อโครงสร้างมันผิด คนที่เข้าไปให้ความเห็นก็ไม่ชอบตั้งแต่แรก นี่จึงเป็นปัญหา
2. เนื้อหาสาระผิดตั้งแต่แรก คนเค้าไม่มีความรู้สึกว่าเป็นเจ้าของกฎหมาย หากประชาชน มีส่วนร่วมในการออกกฎหมาย ก็จะไม่มีการคัดค้าน ดังนั้นต้องยอมเสียเวลาสักนิดหนึ่งเพราะสุดท้ายแล้วจะทำให้กฎหมายมันราบรื่น อย่าลืมว่ากฎหมายบางฉบับ สิบปี ยี่สิบปีก็ยังออกไม่ได้เพราะออกมาทีไรก็มีแต่คนค้าน      ในการออก RIA สิ่งแรกที่ต้องคิดถึงคือ หนึ่งเราจะใช้กับอะไร กฎหมายระดับแม่หรือระดับลูก จริงๆแล้วกฎหมายในประเทศไทย กฎหมายออกมาโดยที่ให้อำนาจคณะกรรมการกำหนด สรุปแล้ว เราจึงไม่รู้ว่ากฎหมายมันจะเป็นยังไงขึ้นอยู่กับคณะกรรมการ ดังนั้นตัวกฎหมายลูกจึงสำคัญมาก                       มิติในการศึกษาผลกระทบ เราจะศึกษาผลกระทบอะไร มันมีผลกระทบหลากหลายมากมายเช่น ผลกระทบ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม สุจริต ถามว่าจะเอาอันไหน ดังนั้นในทางปฏิบัติการทำ RIA ต้องเลือกผลกระทบว่าคุณจะเอาผลกระทบอะไรซึ่งมันจะไม่เหมือนกันขึ้นอยู่กับกฎหมาย เช่นถ้าเกี่ยวกับกฎหมายสิ่งแวดล้อม คุณก็จะต้องประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม วิถีชีวิตชุมชน ในทางปฏิบัติเวลาเลือกผลกระทบก็จะเลือกประมาณ 4-5 ข้อ
3. RIA คือเรื่องของกระบวนการ เรื่องของการเปิดเผยข้อมูล การรับฟังความเห็น
4. องค์กรที่เข้ามาทำ ประเทศที่ประสบความสำเร็จทุกประเทศ จะมีการตั้งองค์กรอิสระตรวจสอบคุณภาพ RIA ไม่ได้ทำ RIAให้ แต่เป็นองค์กร กลางที่มาตรวจสอบว่าผ่านหรือไม่ผ่าน ถ้าไม่ผ่านก็โยนกลับไป กระบวนการทำ RIA สำคัญในเรื่องความโปร่งใสการเปิดเผยของข้อมูล

 

 
      ในโลกนี้บางประเทศอย่างสิงคโปร์เค้าไม่มี RIA ฮ่องกงก็ไม่มี ต้องเข้าใจว่า RIA ไม่ใช่ตัวเดียวที่ทำให้เศรษฐกิจดี หลายๆประเทศเท่าที่ศึกษามาอย่างสิงคโปร์เค้าให้ความสำคัญกับการรับฟังความคิดเห็นในการร่างกฎหมายอย่างมาก เค้าจะมีเว็บไซต์ซึ่งประชาชนเข้าไปแสดงความเห็นได้ เปิดเผยเต็มที่ ไม่มีการปิดบังร่างกฎหมายใดๆทั้งสิ้น   ประการต่อมาคือ ยกระดับคุณภาพของกฎหมายในประเทศไทยเรามีกฎหมายกว่าแสนฉบับ ดังนั้นมันต้องมีการสกรีนกฎหมาย ประการต่อมาคือทำให้กฎหมายมีอายุ เช่นหลายประเทศกำหนดให้กฎหมายมีอายุแค่ 25 ปี พอครบ 25 ปีดังนั้นมันก็ตายไปโดยอัตโนมัติ มันก็จะไม่มีกฎหมายที่ค้างอยู่    ความสำเร็จในต่างประเทศ ที่พบว่าทำไม RIA จึงสำเร็จ ข้อแรกคือ การเอา RIA มาใช้มันจะต้องเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูประบบทั้งหมด  ข้อที่สอง ต้องมีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน มีเป้าหมาย และรู้ว่าจะทำไปเพื่ออะไร ข้อที่สาม เอาคนที่มีความรู้เฉพาะด้านเข้ามาช่วยทำ RIA
      ในส่วนของข้อเสนอแนะ อยากจะเสนอว่า RIA ของประเทศไทย จะประเมินอะไรและประเมินเมื่อไหร่ ถ้าเป็นมาตรฐานสากลมันจะมีสามขั้นตอน
1. ประเมินก่อนยกร่างกฎหมายเพื่อตรวจสอบความจำเป็นในการร่างกฎหมาย
2. เมื่อยกร่างกฎหมายแล้วมาประเมินผลกระทบของกฎหมายที่ร่างขึ้น และทางเลือกอื่นๆ
3. เมื่อมีการปรับปรุงร่างแล้วพิจารณารายละเอียดปลีกย่อย
 
     หลักการในการรับฟังความคิดเห็น มีหลักการ 8 ข้อ ของ OECD

1. ต้องไม่มีข้อยกเว้น
2. ต้องดำเนินการก่อนที่จะมีการยกร่างกฎหมาย
3. ต้องมีแนวทางมีคู่มือในการรับฟังความเห็น
4. ประชาชนทุกคนต้องเข้าร่วมได้
5. บันทึก เผยแพร่เว็บไซด์
6. หน่วยงานที่เสนอต้องตอบข้อคิดเห็น
7. ข้อมูลใดๆที่ได้รับต้องบันทึกไว้ในรายงานผลกระทบกฎหมายด้วย
8. มีหน่วยงานกลางในการตรวจสอบคุณภาพของการรับฟังความเห็นของหน่วยงานราชการ