เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 60 ณ ห้องประชุมสมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้มีการจัดงาน การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย(Regulatory Impact Assessment –RIA)กับกรณีการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ซึ่งเป็นการพูดคุยและแลกเปลี่ยนเรื่องหลักการการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายกับแนวปฏิบัติการออกกฎหมายตามมาตรา77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560
ดร.เดชรัต สุขกำเนิด คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
ผมเองมีความเกี่ยวพันกับเรื่องนี้ในส่วนที่อาจเรียกได้ว่าเป็นผู้ได้รับผลกระทบ หรือทำงานกับผู้ได้รับผลกระทบ ซึ่งผมยกขึ้นมาไม่ได้จะคุยเรื่องนี้โดยทีเดียว แต่ว่านี่คือครั้งแรกที่ผมพูดถึง RIA หลังจากที่มีรัฐธรรมนูญประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน ตอนนั้นก็มีข่าวร่างพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกในสัปดาห์ต่อมา ผมก็เลยมีการเชิญชวนพี่น้องประชาชนว่า ถ้าเค้าจะออกร่างพระราชบัญญัตินี้จริง ก็มาดำเนินการตามาตรา 77 ซึ่งพูดถึงเรื่อง RIA โดยผมขอออกตัวว่าไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย
สิ่งที่ผมพูด ก็อาจจะพูดถึงประเด็นที่ยังเปลี่ยนไม่ผ่าน ผมก็จะยกตัวอย่างที่เปลี่ยนไม่ผ่านสัก2-3ตัวอย่าง อย่างไรก็ดี ขออนุญาตพูดถึงว่าในระยะเปลี่ยนไม่ผ่านทั้งหลายที่ผมจะกล่าวถึงนั้น ผมไม่ได้โทษใคร เพียงเล่าสู่กันฟังว่า เรื่อง RIA จุดสำคัญสำหรับผมคือความเข้าใจเบื้องต้น ว่าความเข้าใจของ RIA คืออะไร ไม่ใช่อยู่ที่ขั้นตอน หรือกระบวนการทางเทคนิค ย่อมอยู่ที่ความเข้าใจก่อน
ผมขออนุญาตเริ่มต้นที่เหตุการณ์นี้ ในกรณีที่มีภาคประชาชนที่ไม่ค่อยเห็นด้วยกับการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติประกันสุขภาพแห่งชาติ ในระหว่างการซักถาม โจทย์ที่เป็นประเด็นฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยยกขึ้นมา คือผมจะไม่พูดเรื่องการไม่เห็นด้วยกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่มันถูกต้องตามแบบ อันนี้ผมไม่แตะ ผมเอาเฉพาะเนื้อหา กลับมาตรงประเด็นนี้ คือ ทางฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยบอกว่า การแก้ตัวคณะกรรมการ อาจจะไปมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงอื่นใดตามมาที่มีความเป็นห่วงกัน พอฝ่ายที่เห็นด้วยบอกว่าในการแก้ครั้งนี้ยังไม่ได้พูดถึงเรื่องร่วมจ่ายอะไรสักอย่างเลย แก้เฉพาะส่วนกรรมการ อันนี้ผมฟังจากเนื้อหาที่มีการพูดคุยในวันนั้น ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยก็บอกว่า การแก้คณะกรรมการนี่แหละจะเป็นการเปิดช่องทำให้สมดุลที่มีอยู่ในคณะกรรมการมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ส่วนฝ่ายที่เป็นโฆษกสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ บอกว่า การเปลี่ยนแปลงสัดส่วนคณะกรรมการ ที่ฝ่ายไม่เห็นด้วยเป็นห่วง อาจจะเป็นการเป็นห่วงล่วงหน้า ก็คือ คิดไปเอง กังวลไปเองหรือเปล่า หรือถ้าพูดภาษาวัยรุ่นก็คือ มโนไปรึเปล่า ตรงนี้เป็นตัวที่ฉุกคิดให้กับผมว่าถ้ามันเป็นเรื่องการมโนไปเอง ผมก็คิดว่าฝ่ายที่คิดว่าอีกฝ่ายนึงมโนไปเอง ควรจะยกสิทธิในการตั้งคณะกรรมการให้อีกฝ่ายนึงไปเลย หมายถึงว่า ฝั่งนี้ที่เป็นฝ่ายเสนอเป็นคนเสนอขอเปลี่ยนสัดส่วนคณะกรรมการ แต่อีกฝ่ายหนึ่งเกิดเป็นห่วง ฝ่ายที่เสนอบอกว่าไม่ต้องเป็นห่วงหรอก คุณอย่าไปห่วงเกินไป ที่ผมพูดอย่างนี้หมายความว่า ถ้าเกิดคุณคิดว่าไม่ต้องเป็นห่วง คุณก็ไม่ต้องแตะเรื่องนี้สิ คุณก็ลองให้ฝ่ายที่เป็นห่วงเสนอมาสิ แล้วคุณคิดว่ามันเป็นอย่างไร
จริงๆประเด็นเรื่องนี้ที่ผมอยากพูดถึงก็คือ ผมคิดว่ามันควรเป็นห่วง จะใช่หรือไม่ใช่ผมฟังแล้วผมก็ยังไม่เห็นด้วย100% กับฝ่ายที่คัดค้านหรือฝ่ายที่เห็นด้วย แต่ผมคิดว่า RIA คือสิ่งนี้แหละครับ RIAคือเอาสิ่งที่เป็นห่วงนี่แหละขึ้นมาตั้งเป็นประเด็น ว่า ตกลงกรรมการเดิมเป็นแบบนี้ กรรมการใหม่เป็นแบบนี้ โอกาสในการที่จะเปลี่ยนแปลงในการโหวตจะเป็นอย่างไร สถิติย้อนหลังเอามาดู ถ้ามาจากสายนี้ผลการโหวตแต่ละเรื่องจะเป็นอย่างไร หรือสมมติแนวโน้มการโหวตจะเป็นอย่างไร ในกรณีแบบไหนที่ผลการโหวตจะเปลี่ยนแปลงไป ถ้าคณะกรรมการเปลี่ยนไป
นี่คือสิ่งที่ผมคิดว่า ผมจะใช้คำว่าเปลี่ยนไม้ผลัด เพราะเรายังตอบคำถามว่าคุณไม่ต้องห่วง ทั้งที่จริงๆ RIA คุณไม่ต้องห่วงหรอก เราทำRIA จะต้องเริ่มต้นจากคุณเอาความเป็นห่วงของทุกคนขึ้นมาบนโต๊ะเลย คุณเป็นห่วงเรื่องอะไร คุณเป็นห่วงว่าสัดส่วนตอนนี้ประชาชนเยอะไปใช่มั้ย แล้วมันจะลำเอียงกรณีไหนยกมา คุณเป็นห่วงว่าถ้าเปลี่ยนแล้วสัดส่วนหมอจะเยอะไปใช่มั้ย คือRIA ต้องระดมความเป็นห่วงมาไว้ตรงกลาง แล้วเพื่อที่จะมาศึกษาว่าแล้วจะยังไงกันต่อ จากสิ่งที่เรากำลังเป็นห่วง มันเป็นความเป็นห่วงไหนที่มันเป็นความเป็นห่วงสมเหตุสมผล ความเป็นห่วงไหนเป็นความเป็นห่วงที่ป้องกันได้ ความเป็นห่วงไหนเป็นความเป็นห่วงที่มีทางเลือกที่ดีกว่า เพราะฉะนั้นผมอาจจะมองว่าที่เราเปลี่ยนไม่ผ่านส่วนหนึ่งก็เพราะว่าเราพยายามโต้แย้ง เราพยายามตอบว่าการเปลี่ยนแปลงของเรามันน่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่ดี เปรียบเทียบผลการตัดสินใจเป็นแบบนี้ ถ้าเปลี่ยนแล้วผลการตัดสินใจมันอาจจะเปลี่ยนไปในลักษณะไหน นี่คือตัวอย่างที่หนึ่ง ที่ผมคิดว่าเราคุยกันไม่รู้เรื่องในแง่มุม RIA ผมไม่ได้หมายความว่าเราควรจะสรุปเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขอันนี้
อีกอันหนึ่ง ผมคิดว่าเราอาจจะยังไม่มีโอกาสทำความเข้าใจกับเรื่องนี้ เป็นการทำจริงในต่างประเทศ เป็นกฎระเบียบเล็กๆเท่านั้นเอง น่าสนใจมาก ผมเลยขอเอามาเล่าให้ฟัง อันนี้เป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในโรงเรียนอนุบาลแห่งหนึ่งในประเทศอิสราเอล เพราะฉะนั้นปัญหาที่โรงเรียนแห่งนี้เจอคือ พ่อแม่ผู้ปกครองมารับบุตรหลานช้ามาก ภาระก็เลยมาตกที่คุณครู และไม่ใช่ภาระในแง่มุมกลับบ้านเย็นเฉยๆ แต่มันขัดกับหลักพัฒนาการของเด็กด้วย ที่พ่อแม่ควรจะมารับเร็ว เพื่อจะได้อยู่กับพ่อแม่ โรงเรียนเลยคิดว่าจะแก้ปัญหาอย่างไร โรงเรียนก็เลยคิดว่าถ้าอย่างนั้นเก็บเงินดีกว่า พ่อแม่คนไหนที่มารับช้าเราจะคิดค่าปรับคุณพ่อคุณแม่ท่านนั้น ที่นี้ก็เลยไปศึกษาว่าผลที่ออกมาเป็นอย่างไร เริ่มเก็บเงินในสัปดาห์ที่5 ผลปรากฏว่าหลังจากการเริ่มเก็บ ปรากฏว่าผู้ปกครองก็มารับช้ามากขึ้น เพราะว่าก่อนหน้านี้เกรงใจคุณครู มารับแล้วก็ต้องขออภัยคุณครู ขอโทษด้วยที่มารับเย็นอีกแล้ว แต่ตอนนี้ไม่ต้องแล้ว ปรากฏว่าผู้ปกครองคิดว่าเป็นค่าบริการพิเศษไปแล้ว ไม่ใช่โรงเรียนคิดไม่ดีนะครับ ไม่ใช่การเข้าใจผิด แต่ผู้ปกครองตีความไปอีกแบบหนึ่ง ก็กลายเป็นว่าโรงเรียนมีปัญหาหนักมากขึ้นกว่าเดิม เพราะผู้ปกครองมีโอกาสและคิดว่ามีสิทธิที่จะจ่ายเงินแล้วมารับลูกช้า ที่น่าสนใจยิ่งไปกว่านั้นก็คือ พอถึงจุดหนึ่งโรงเรียนก็บอกว่าถ้าอย่างงั้นเลิกเก็บเงินดีกว่าเพื่อกลับสู่สภาวะเดิม ประเด็นน่าสนใจก็คือว่ามันไม่กลับสู่สภาวะเดิมครับ พ่อแม่ก็เลิกเลย ไม่มารับเร็ว ก็ยินดี ถึงไม่มารับช้า คือถ้าไม่เก็บเงินก็คิดว่าเป็นโปรโมชั่นของโรงเรียนแล้ว
เพราะฉะนั้นสิ่งที่พูดนี้ไม่ได้ว่าใครถูกใครผิด ผมพยายามย้ำ แต่เหมือนกับว่าเวลาเราออกกฎระเบียบใดๆก็ตาม มันไม่ได้หมายความว่าสิ่งที่เราคิดกับสิ่งที่คนตีความจะเป็นเรื่องเดียวกัน แต่ Regulatory Impact Assessment คือเครื่องมือ คือกระบวนที่น่าจะต้องมาช่วยคิด น่าจะมาทดลองก่อน ว่ามันจะเป็นไปตามที่เราคิดหรือไม่ ตรงนี้ก็เป็นสิ่งหนึ่งที่ผมคิดว่าอาจจะก้าวยังไม่ผ่านมากนัก คำว่าก้าวไม่ผ่านคือ การที่เราจะคิดในเชิงทดลอง เราอาจจะคิดในเชิงร่าง ก็คือในเมื่อเราจะยกร่างก็ค่อยมาทำ
ตัวอย่างอีกสิ่งหนึ่ง ที่มันน่าจะเป็นปัญหาในเร็วๆนี้ได้ คือผมเสนอว่าคนที่ได้ไปลงทุนในการรักษาพื้นที่สีเขียวเนี้ย ควรจะได้รับการลดหย่อนภาษีจากรัฐบาล พูดง่ายๆว่าใครที่ดูแลพื้นที่สีเขียวและเปิดให้ประชาชนมาใช้ในพื้นที่สีเขียวได้ แทนที่จะต้องเสียเงินให้รัฐ กลับได้เงินจากรัฐกลับมา ปรากฏว่าเพื่อนตอบกลับมาว่า คุณต้องรีบทำเรื่องนี้เร็วๆ ผมก็งงว่าทำไม ทำไมต้องรีบทำเร็วๆ ผมก็เสนอไป ผมไม่ได้เป็นอะไรในรัฐบาล เค้าก็บอกว่าต้องรีบทำโดยเร็วเพราะว่า ถ้ารัฐบาลเก็บภาษีที่ดินเมื่อไหร่ กูก็จะตัดต้นไม้แล้วหล่ะ แล้วมันเกี่ยวกันยังไง เค้าบอกว่าจริงๆแล้วเค้ามีพื้นที่สีเขียวอยู่จำนวนหนึ่งในกรุงเทพมหานคร เค้ากำลังกังวลว่าพื้นที่สีเขียวตอนนี้กำลังจะถูกตีความว่าเป็นพื้นที่รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ถ้าเกิดเก็บภาษีที่ดินขึ้นมา เค้าก็ต้องจ่ายในอัตราที่แพงแน่เลย เพราะฉะนั้นเค้าจะต้องทำให้เกิดการใช้ประโยชน์เกิดขึ้น แล้วคุณคิดอะไรอยู่กับการใช้ประโยชน์ของคุณ ง่ายที่สุดคืออะไร พื้นที่สีเขียวในเมืองใช้ประโยชน์ง่ายที่สุดคืออะไร ตัดต้นไม้ทำที่จอดรถ นี่คือง่ายที่สุดที่เค้าคิด
ถ้าเราลองไปที่บางกระเจ้าดู เราจะเห็นว่าพื้นที่ที่ยังเป็นพื้นที่สีเขียว ส่วนใหญ่จะเป็นพื้นที่ที่อาจจะถูกเรียกว่าเป็นพื้นที่ที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ มันยังเป็นหญ้า เป็นพรง เคสต่างๆที่ผมยกขึ้นมาไม่ได้จะบอกว่าใครถูกใครผิด แต่ผมคิดว่าเรื่องนี้เป็นช่องว่างที่เรายังไม่ได้ไปดูว่า ถ้าเราเก็บภาษีที่ดิน ซึ่งผมเชียร์อย่างมาก แต่สิ่งที่เพื่อนผมตอบมา คือสิ่งที่ผมไม่ได้คิดเลย ไม่ใช่ว่าผมเชียร์ให้เก็บแลนด์แพคแล้วจะเชียร์อย่างเดียว ผมคิดว่าบางเรื่องทำให้ผมมองเห็นสิ่งที่ผมมองข้ามไป
ประเด็นสุดท้ายที่อยากจะสรุป Regulatory Impact Assessment เราเอาความมา “มโน” มารวมกันอย่างเท่าเทียมแล้วเอามาเป็นประโยชน์ซึ่งกันและกัน ให้รู้ว่าเวลามีปัญหาจะแก้ไขได้อย่างไร คือเอามโนมาคุยกันว่ามีอะไรที่เป็นไปได้บ้าง หรืออะไรที่เกิดขึ้นได้บ้าง อันไหนที่ไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย ก็วิเคราะห์เอาออกไป แต่ไม่ใช่บอกว่า “คุณเป็นห่วงล่วงหน้า” ความเป็นห่วงล่วงหน้าสมเหตุสมผล แต่มันจะเกิดขึ้นจริงได้หรือไม่ต้องทำการวิเคราะห์ ถ้ามันมีโอกาสเกิดขึ้นจริงได้ แล้วมันเกิดขึ้น จะเกิดผลลัพธ์อย่างไรตามมา แล้วถ้ามันเกิดผลกระทบตามมา ต้นทุนและผลประโยชน์มันตกกับใครบ้าง ตกอย่างไร เรามีวิธีป้องกันแก้ไขหรือไม่อย่างไร และเรามีทางเลือกที่ดีกว่าหรือไม่ในการแก้ไขปัญหาการจัดการเรื่องนี้ เวลาที่เรามีRIAเราอย่าไปตอบซึ่งกันและกันว่า คุณเป็นห่วงล่วงหน้า เราควรจะบอกว่าคุณเป็นห่วงอะไรแล้วมาวิเคราะห์ร่วมกัน นี่คือตัวอย่างที่ผมคิดว่าน่าจะเป็นกฎหมายสำคัญของการใช้ RIA
ผมทำเรื่อง EEC ระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก มีข้อห่วงเยอะเลย รัฐบาลมีข้อยกเว้นแบบนั้นแบบนี้ เรื่องผังเมือง เรื่องการทำEIA ตรงนี้เราควรที่จะมาวิเคราะห์กันให้เต็มที่เลย ว่าตกลงแล้วในการยกเว้นในแต่ละข้อนั้น มันจะนำไปสู่ผลอะไรอย่างไร เช่นนั้นผมก็ขอเติมประเด็นว่า การใช้RIAกับสภาวะยกเว้น น่าสนใจ(หรือก็คือRIAกับม.44) คือไม่ใช้RIAกับกรณีที่บังคับ ถ้าใช้กับกรณียกเว้นการบังคับ เช่น ยกเว้นกฎหมายผังเมืองในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ตกลงยกเว้นแล้วเกิดอะไรขึ้น ยกเว้นการทำกฎหมายผังเมืองสำหรับการจัดการขยะแล้วเกิดอะไรขึ้นจริงๆ ดูสภาวะRIAกับข้อยกเว้นทั้งหลาย การยกเว้น Regulatory Impact Assessment อาจเกิดผลเสียที่ไม่พึ่งประสงค์กับคนอื่นๆด้วย
สุดท้าย แนวปฏิบัติของรัฐ อยากฝากว่า ในร่างพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ(ม.38) กล่าวว่า การรับฟังความเห็น ให้ถือว่าการรับฟังความคิดเห็นที่คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ตามมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 30 มิถุนายน 2558 และสำนักงานได้ดำเนินการก่อนวันที่พระราชบัญญัติฉบับนี้จะใช้บังคับ แล้ว คือพูดง่ายๆว่าการรับฟังความเห็นก่อนหน้าที่จะมีพระราชบัญญัตินี้ ถือว่าเป็นการรับฟังความคิดเห็นแล้ว แต่ไม่เป็นการตัดอำนาจที่จะดำเนินการให้มีการรับฟังความเห็นเพิ่มเติม อันนี้เขาอาจจะแย้งว่าก็รับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมก็ได้ แต่ตามภาษากฎหมายหมายถึงว่าไม่รับก็ได้ เพราะเขาถือว่าสิ่งที่ทำไปก่อนหน้านี้แล้วเป็นการรับฟังความเห็นไปเรียบร้อยแล้ว อันนี้คือสิ่งที่ผมคิดว่าเป็นตัวอย่างให้เห็นว่าแนวปฏิบัติของรัฐมันมีความคิดลึกๆอย่างไรที่ยังไม่เป็นไปตามหลักของRIA แม้กระทั่งพรบ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติยัง ถือว่าผ่านการรับความคิดเห็นไปเรียบร้อยแล้ว
