เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2560 ณ ห้องประชุมสมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้มีการจัดงานการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment – RIA) กับกรณีการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ซึ่งเป็นการพูดคุยและแลกเปลี่ยนเรื่องหลักการการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายกับแนวปฏิบัติการออกกฎหมายตามมาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560
ดร.คณพล จันทร์หอม คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
RIA คือ กระบวนการอย่างหนึ่งก่อนจะมีการตรากฎหมายไม่ใช่กระบวนการในเรื่องของการตรากฎหมายโดยตรง คำถามแรกคือเราจำเป็นต้องตรากฎหมายไหม แล้วถ้าจำเป็นต้องตราก็ตรา แต่ถ้าไม่จำเป็นต้องตราก็ไม่ต้องตรา
หัวใจหลักมีสองข้อคือข้อที่หนึ่ง ต้องวิเคราะห์ผลกระทบทั้งเชิงบวก ลบ และเชิงลึก ประการที่สองคือ จะต้องมีการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นอย่างถ้วนทั่วทั้งผู้มีส่วนได้เสีย และผู้ที่เกี่ยวข้องอันนี้คือหัวใจของ RIA ทำไมต้องทำคำตอบก็คือ ทำเพื่อให้แน่ใจว่า กฎหมายที่ออกมาเป็นกฎหมายที่ดีที่สุด เหมาะสมในสถานการณ์ตอนนั้น ใช้งานได้สมวัตถุประสงค์ หลักการคร่าวๆของ RIA มีอยู่ 5 ข้อ คือ
1. ต้องระบุปัญหาและวัตถุประสงค์ให้ชัดเจน ที่ว่าเป็นปัญหาเป็นปัญหาที่แท้จริงมั้ย มองปัญหาใหญ่ไปมั้ย หรือมันเป็นเรื่องที่จะต้องแก้ไขจริงๆ นี่คือสิ่งที่ต้องตรวจสอบตั้งแต่ต้น สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่จะแก้ไหม
2. เมื่อเกิดปัญหาขึ้นต้องหาทางเลือก ว่าจะแก้ปัญหาอย่างไร อย่างเวลาที่ท่านจะเดินทางไปที่ไหนสักแห่งมันก็มีวิธีการเดินทางหลายทาง ดังนั้นทางเลือกมันก็เหมือนวิธีการเดินทางว่าจะไปยังไงถึงจะแก้ปัญหานั้นได้ มีมาตรการฝ่ายบริหารช่วยได้ไหม มาตรการนั้นคืออะไร นั่นคือทางเลือก หรือนอกจากมาตรการทางฝ่ายบริหาร มีมาตรการทางกฎหมายไหม แล้วมาตรการที่ว่าทำอย่างไร แก้กฎหมายใหม่หรือออกกฎหมายใหม่
3. วิเคราะห์ ในเชิงลึกแสดงให้เห็นด้านบวก ลบของทางเลือกทุกๆทาง ว่ามีข้อดีข้อเสียอย่างไร
4. การรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง ทุกภาคส่วน โดยมีช่องทางที่สะดวกและรวดเร็วที่สุดง่ายดายที่สุดให้คนสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างเต็มที่
5. ต้องมีข้อเสนอแนะให้แต่ละทางเลือก เพื่อเป็นเครื่องมือให้ฝ่ายบริหารในการตัดสินใจว่าจะเลือกทางไหน
เดิมที RIA หลักการมันก็คืออยู่ที่การปฏิรูปกฎหมาย นำมาซึ่งการทำ RIA ถ้าดูมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ท่านจะเห็นว่า มาตรา 77 เป็นเรื่องการปฏิรูปกฎหมาย วรรคหนึ่ง ปฏิรูปจำนวน มันเยอะไปเอาออกบ้าง หรือล้าสมัย ส่วน วรรค 2, 3 ปฏิรูปคุณภาพ หรือมาตรฐานของกฎหมาย วิธีการในการปฏิรูปกฎหมาย ประการแรกคือ Deregulation ออกกฎหมายเท่าที่จำเป็นอยู่ในวรรคหนึ่ง ส่วนวรรคสอง วรรคสาม Better Regulation นั่นหมายความว่าถ้าจะออกกฎหมายต้องออกกฎหมายที่ดี ตอนนี้มาตรา 77 กำลังเข้าสู่มาตรฐานสากล
RIA ในต่างประเทศตอนนี้เขาก็ยังพัฒนากันมาอย่างต่อเนื่อง ขออนุญาตให้ข้อสังเกตการทำ RIA ของต่างประเทศสักห้าข้อ
1. การวิเคราะห์ผลกระทบเค้าไม่ได้วิเคราะห์แบบคิดเฉยๆ แต่เค้าวิเคราะห์ โดยใช้เครื่องมือในทางเศรษฐศาสตร์หรือทางสาขาอื่นที่เกี่ยวข้องด้วย เพื่อตรวจสอบว่ากฎหมายฉบับนั้น มีต้นทุนและผลประโยชน์อย่างไร
2. จะต้องมีการปรับปรุงและตรวจสอบความคงเส้นคงวา ควบคุมคุณภาพ ทีนี้จะทำอย่างไร
ข้อที่หนึ่ง คือ สร้างความเข้มแข็งให้กับหน่วยงานที่ควบคุม จะทำอย่างไรให้หน่วยงานที่ควบคุมมีความเข้มแข็ง มีอำนาจคัดค้านหรือโต้แย้งร่างกฎหมายที่เค้าส่งมาได้
ข้อที่สอง คือจำเป็นที่จะต้องให้มีหน่วยงานหรือบุคคลอื่นเข้ามาช่วยตรวจสอบและควบคุมด้วย
ข้อที่สาม การตรวจสอบต้องมีการรายงานผลการปฏิบัติเพื่อที่จะทราบว่าสิ่งที่ทำไปมันมีข้อบกพร่องอุปสรรคอย่างไรเพื่อแก้ไขในอนาคต
ข้อที่สี่ต้องมีผู้เชี่ยวชาญเข้ามาช่วยปรับปรุงคุณภาพ ปรับปรุงความคงเส้นคงวา เช่น นักวิทยาศาสตร์ นักเศรษฐศาสตร์
ข้อที่ห้า ต้องฝึกอบรมเจ้าหน้าที่เรื่อยๆ เพื่อให้เจ้าหน้าที่ได้ตระหนักถึงการทำ RIA ได้อย่างแท้จริง
3. บางประเทศมีกลยุทธ์ที่ดีในการที่จะทำ RIA บางประเทศใช้วิธีที่ว่า คือยกตัวอย่าง ถ้าออกกฎหมายหนึ่งฉบับต้องยอมยกเลิก 2 ฉบับ ท่านยอมมั้ย แต่ต้องมีการวิเคราะห์ว่าจำเป็นต้องออกจริงๆ กลยุทธ์ที่สองมีการแยกหน่วยงาน ที่ทำการตรวจสอบออกไปจากรัฐบาลเลย รัฐบาลห้ามแทรกแซง เค้าจะตรวจสอบคุณภาพและมีอำนาจโต้แย้งกลับไปจนกว่าจะได้มาตรฐาน มันมีข้อสังเกตเล็กๆว่าในต่างประเทศหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบเนื้อหาและคุณภาพของ RIA เป็นคนละหน่วยงานกับคนที่ควบคุมดูแลกฎหมายในทางเทคนิค เพราะหน่วยงานทางเทคนิคเขามีความเชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายโดยเฉพาะ แต่เทคนิคในการวิเคราะห์ผลกระทบ เทคนิคในการตรวจสอบ การรับฟังความคิดเห็น น่าจะเป็นคนที่มีความเชี่ยวชาญชัดเจนหรือโดยเฉพาะมากขึ้น มีการคานอำนาจกันได้ทำให้กฎหมายมีคุณภาพ ไม่สร้างภาระให้หน่วยงานใดมากจนเกินไป
4. ประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียต้องมีความเกี่ยวข้องทุกขั้นตอน ว่ามีปัญหาอยู่จริงไหม และวิธีการแก้ปัญหามีอะไรบ้าง หรือร่างกฎหมายแล้วให้ดูว่าเป็นไปได้ไหม ในการเอาไปใช้ได้จริง ผู้ที่รับฟังความคิดเห็นต้องไม่มีอคติ และต้องเชิญทุกภาคส่วน ทั้งคัดค้าน ทั้งเห็นด้วยพูดกันแบบมีเหตุมีผล และการรับฟังความคิดเห็นประการที่สำคัญอีกข้อหนึ่งคือต้องเข้าถึงง่าย คำว่าเข้าถึงง่ายคือเข้าถึงตัวกฎหมายแต่ไม่เข้าถึงเนื้อหาและความเข้าใจทั้งเนื้อหา เช่น สรุปสาระสำคัญ ประเด็นที่แก้ไข วัตถุประสงค์ในการแก้ไข อีกประเด็นคือควรให้มีการแสดงความคิดเห็นในทุกประเด็น แยกเป็นประเด็น เขียนให้ง่าย จึงจะเข้าถึงง่าย ในต่างประเทศก็ทำแบบนี้
5. บางประเทศคำว่า Regulatory กฎหมายของเค้าไม่ใช่แค่ พระราชบัญญัติ แต่มันรวมถึงกฎหมายทุกลำดับชั้น ยกตัวอย่างกฎกระทรวงบางฉบับ บางทีมันส่งผลกระทบมากกว่าพระราชบัญญัติ สมมติกฎกระทรวงเกี่ยวกับการควบคุมโรงงาน โรงงานมีกี่โรงงานในประเทศนี้ ในพระราชบัญญัติก็เขียนแค่ว่าให้หน่วยงานไปออกกฎกระทรวงออกมาควบคุม แบบนี้เราอาจจะต้องมองลงไปถึงกฎหมายทุกฉบับที่สำคัญ เน้นที่มีผลกระทบมากๆ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม อะไรที่มันกระทบน้อยเอาไว้ก่อนได้ไม่เป็นไร
มีความเห็นต่อ Checklist มีการพัฒนาเยอะมาก จากบันทึกวิเคราะห์สรุปปี 2531 จนมาเป็นปี 2548 ก็พัฒนาไปเยอะ จาก 2548 มาปัจจุบันก็พัฒนาไปเยอะมาก ทั้งในส่วนที่มีการวิเคราะห์ผลดีผลเสีย ทั้งมีการให้ระบุปัญหาระบุทางเลือกที่ชัดเจนยิ่งขึ้น
1. ในการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ควรจะต้องกำหนดไว้ที่ไหนสักแห่ง โดยจะต้องกำหนดอบรมเจ้าหน้าที่เป็นรอบระยะเวลา ให้รู้ให้เข้าใจเพราะถ้าเจ้าหน้าที่ไม่เข้าใจความมุ่งหมายก็จะเหมือนเดิมขอไปที เราจะต้องอบรมให้เค้าตระหนักถึงว่าที่ทำนั้นทำไปทำไม
2. เนื่องจากตอนนี้ผู้ที่จัดทำกฎหมายก็เป็นคนในหน่วยงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งคนที่เป็นนักกฎหมาย เราต้องเลิกล้มความคิดนั้นแล้ว เราต้องเลิกคาดหวังกับนักกฎหมาย อะไรที่ไม่ใช่งานของกฎหมายเราต้องเอาคนอื่นมาช่วย เช่น นักเศรษฐศาสตร์ หากเป็น เรื่องที่เฉพาะมากๆ ให้ผู้ที่มีความเชี่ยวชาญมาช่วย
3. ควรมีการนำเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในทางกฎหมายเข้ามาอย่างจริงจัง นักเศรษฐศาสตร์ มีความจำเป็นมาก
4. ควรมีหน่วยงานเฉพาะในการดูแล RIA อาจจะแบ่งเป็น 2 ระดับ ระดับแรกคือ หน่วยงานกลาง ระดับสองคือหน่วยงาน กระทรวง กรม
5. ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากที่สุดทำอย่างไรก็ได้เช่น มันควรมีเว็บไซต์กลางไหม ให้รู้ความคืบหน้าของการแก้ปัญหาในแต่ละเรื่องที่เป็นปัญหาสำคัญ
6. ต่อไปเราคงจะต้องทำ RIA ไม่ใช่แค่เฉพาะตัวกฎหมายที่จะตราใหม่ ตอนนี้มีพระราชกฤษฎีการที่ทบทวนกฎหมาย แต่มันก็แค่ทบทวนพิจารณาว่ามีปัญหาอะไร แต่มันก็ไม่เข้าสู่กระบวนการ RIA แบบ check list ปัจจุบัน ถ้าสามารถเอามาเข้าด้วยกันได้มันจะมีความสมบูรณ์มาก มันจะทำให้ทั้งกฎหมายเก่าที่มีอยู่ และกฎหมายใหม่ที่จะออก มันสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ
7. คนทำต้องตระหนัก ทำไมต้องตระหนักเพราะถ้า ท่านเหนื่อยวันนี้ไม่ต้องเหนื่อยวันหน้าเยอะ และที่สำคัญคือเพื่อประหยัดเวลาและงบประมาณ
- ความคิดเห็น/ข้อเสนอแนะ ต่อกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA)
จากงานเสวนาวิชาการ “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment – RIA): กับ กรณีการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77”
ณ ห้องประชุมสมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย วันที่ 29 มิถุนายน 2560 เวลา 9.00-17.00 น.
——————————————
1. หน่วยงานผู้จัดทำ RIA ควรจะเป็นหน่วยงานผู้เสนอในการจัดทำกฎหมาย หรือจะเป็นหน่วยงานกลาง ตามบริบทของประเทศไทย/หน่วยงานผู้ตรวจสอบการจัดทำ RIA ควรจะมีภารกิจที่สามารถจัดทำ RIA ได้เอง
2. ถ้าแก้ปัญหาการออกกฎหมายในการเผยแพร่ถึงประชาชน รัฐบาลควรทำสิ่งใดเพิ่มเติม นอกจากการเผยแพร่ทาง Internet /สื่อมีหน้าที่ช่วยเหลืออย่างไรในกรณีการผลักดัน RIA ให้สู่มาตรฐานสากล
3. รูปแบบของการทำ RIA ในประเทศไทยควรทำแค่ไหน อย่างไร / กระบวนการในการทำ RIA ควรเป็นอย่างไร และหน่วยงานที่จะมาตรวจสอบ RIA เป็นองค์กรใด เป็นองค์กรอิสระหรือมีหน่วยเสนอกฎหมายและหน่วยตรวจสอบในกระทรวงนั้นๆ
4. ควรจัดเวทีทำนองนี้ให้เป็น series โดยแต่ละครั้งควรโฟกัสในแต่ละประเด็นที่เชื่อมโยงกับภาพใหญ่ เพื่อสร้างความเข้าใจร่วมกันในสังคม โดยเฉพาะควรเชิญภาครัฐที่เกี่ยวข้องมารับฟังหรือส่งผลการสัมมนาให้เด้วย / ควรแยก “กระบวนการ” ออกจาก “เนื้อหา” เกี่ยวกับเรื่อง RIA ในการจัดเวทีแต่ละครั้ง (แม้ไม่จำกัดว่าจะเอามายกขึ้นประกอบเป็นตัวอย่างได้ด้วยก็ตาม)
5. ถ้าการทำ RIA ควรทำในกฎหมายลำดับรองด้วย เช่น กฎกระทรวงที่มีผลกระทบทางเศรษฐกิจหรือสิ่งแวดล้อมแล้วผลกระทบที่ว่าควรมีมาตรการวัดอย่างไร ว่ากฎใดมีผลกระทบหรือไม่มีผลกระทบ / กฎในประเภทใดบ้างที่ต้องทำ RIA (พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น) และกฎทุกประเภทหรือไม่ที่จะต้องทำ RIA เพราะหากให้ทำทุกกฎ จะกระทบต่อผู้ออกกฎในวงกว้างอย่างมาก
6.ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ที่ขณะมีมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 4 เมษายน 2560 แล้วมีการดำเนินการตามแนวทางมติดังกล่าว เช่น ร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ 2535 นั้น มีการรับฟังความเห็นและปิดรับฟังไปแล้ว ในหลักการจะถือว่าเป็นการทำตามกระบวนการ RIA หรือไม่ อย่างไร / และหากมีการยกร่าง ของ พ.ร.บ.ที่จะมารับรองหลักการ RIA ที่กำลังร่างอยู่ในขณะนี้ แต่ปรากฏว่ากฎหมายบังคับใช้แล้ว จะมีการทบทวนกฎหมายนั้นหรือไม่ อย่างไร
