อชิชญา อ๊อตวงษ์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
บทความนี้แปลและสรุปจากบทความชื่อ “Comparative analysis of public participation in the EIA process for Thai overseas investment projects: Krabi coal terminal, Hongsa coal power plant, and Dawei special economic zone” โดยบทความนี้จะไม่ได้เอาอ้างอิงมาด้วย หากท่านใดต้องการฉบับเต็มภาษาอังกฤษ (16 หน้า) พร้อมแหล่งอ้างอิง สามารถดาวน์โหลดได้ที่ http://www.tandfonline.com/eprint/M…
————————————————————————————————————-
ประเทศไทยพัฒนาระบบการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment – EIA) ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 เป็นระยะเวลายาวนานกว่า 25 ปี ทำให้ระบบ EIA ของไทยได้รับการยกย่องว่ามีความก้าวหน้ามากที่สุดในกลุ่มประเทศลุ่มน้ำโขง อย่างไรก็ตาม เมื่อประเทศไทยเดินหน้าสู่การพัฒนาทางด้านอุตสาหกรรมอย่างเต็มตัว เครื่องมือที่ใช้เพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อมนี้กลับกลายเป็นการสร้างความขัดแย้งระหว่างชุมชนคนในพื้นที่และเจ้าของกิจการโครงการต่าง ๆ การไม่มีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และการเข้าไม่ถึงข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วนนำมาสู่แรงต่อต้านต่อโครงการ จนกระทั่งมีการเรียกร้องอย่างต่อเนื่องให้ปฏิรูประบบEIA
แต่แล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นคือ รัฐบาลและนักลงทุนไทยต่างหันไปสู่การลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านซึ่งมีระบบกฎหมายในการปกป้องสิ่งแวดล้อมที่อ่อนแอกว่า และมีการควบคุมสิทธิเสรีภาพของประชาชนค่อนข้างสูง ท่ามกลางกระแสวิพากษ์วิจารณ์ถึงการละเมิดสิทธิมนุษยชนและผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของนักลงทุนไทยที่มีมากขึ้นเรื่อย ๆ ตัวละครหนึ่งที่มีบทบาทสำคัญต่อการจัดทำรายงาน EIA แต่มักไม่ต้องรับผิดชอบใด ๆ ต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น คือ ผู้รับจ้าง/ที่ปรึกษาจัดทำรายงานEIA ของโครงการในประเทศและโครงการข้ามพรมแดน
งานศึกษานี้จึงมุ่งไปที่ความแตกต่างในการจัดทำรายงานEIA ของที่ปรึกษาไทยในด้านการมี ส่วนร่วมของประชาชนและการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ระหว่างโครงการของไทยที่ลงทุนในประเทศไทยและในประเทศเพื่อนบ้าน ผ่านการเปรียบเทียบ 3 กรณีศึกษา คือ โรงไฟฟ้าถ่านหิน จ.กระบี่ โรงไฟฟ้าถ่านหินหงสา ประเทศลาว และเขตเศรษฐกิจพิเศษทวาย ประเทศเมียนมาร์ เพื่อพิสูจน์ข้อวิจารณ์ที่ว่า “การลงทุนไทยกระจายไปในประเทศเพื่อนบ้านก็เพราะเห็นว่ากฎหมายสิ่งแวดล้อมอ่อนแอกว่าและรัฐบาลสามารถควบคุมประชาชนได้” จริงหรือไม่ โดยงานศึกษานี้ใช้ดัชนีชี้วัดด้านการมีส่วนร่วม (Public Participation Index – PPI) มาประเมินคุณภาพการมีส่วนร่วมและการเข้าถึงข้อมูลของทั้ง 3 โครงการ นอกจากนี้ยังวิเคราะห์ปัจจัยที่ทำให้การจัดทำEIA ในแต่ละโครงการมีความแตกต่างกัน รวมทั้งข้อเสนอที่จะทำให้โครงการทั้งในไทยและต่างประเทศสร้างความยั่งยืนและได้รับการยอมรับจากชุมชนมากยิ่งขึ้น
สถานที่ตั้งของทั้ง 3 โครงการ
ทฤษฎีและตัวชี้วัดการมีส่วนร่วม
ทฤษฎีหนึ่งที่ใช้ในงานศึกษานี้มาจากงานศึกษาของ Glucker ในปี 2013 ซึ่งกำหนดเป้าหมายของการมีส่วนร่วมไว้ 3 ระดับ คือ
1. ระดับเป็นองค์ประกอบ: การมีส่วนร่วมคือเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้กับโครงการ เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมทั้งแก้ปัญหาความขัดแย้ง
2. ระดับคุณภาพการตัดสินใจ: การมีส่วนร่วมที่ทำให้การตัดสินใจมีประสิทธิภาพ รวมเอาข้อมูลที่ครบถ้วนรอบด้าน จนนำมาสู่การตัดสินใจที่ถูกต้อง
3. ระดับเปลี่ยนวัฒนธรรม: การมีส่วนร่วมในระดับที่สร้างความเข้มแข็งของวัฒนธรรมประชาธิปไตย ทุกคนเท่าเทียมในการร่วมตัดสินใจ อีกทั้งสามารถเสริมการเรียนรู้ถกเถียงในสังคม และเสริมพลังแก่ผู้คนชายขอบ หรือผู้ไร้สิทธิเสียงในสังคม
จากเป้าหมายข้างต้น นำมาสู่การออกแบบดัชนีชี้วัดด้านการมีส่วนร่วม (Public Participation Index – PPI) โดยงานศึกษาของ Brombal ได้แบ่งการประเมินการมีส่วนร่วมออกเป็นด้านระยะเวลาในการเปิดรับฟังความคิดเห็น การเปิดเผยข้อมูล การจัดเตรียมการปรึกษาหารือ การปรึกษาหารือกับภาคประชาชน และการรวบรวมผลจากการรับฟังความเห็นเข้าไปในรายงานEIA ประเด็นข้างต้นจะถูกแยกเป็นข้อย่อยต่าง ๆ โดยแต่ละข้อนั้นจะมีการประเมินออกมาเป็นตัวเลข ไล่ตั้งแต่ 0.00 จนถึง 1.00 หากได้คะแนนน้อยกว่า 0.33 นั่นแสดงว่ามีการละเลยการรับฟังความคิดเห็น หากคะแนนอยู่ระหว่าง 0.33 แต่ไม่เกิน 0.66 การมีส่วนร่วมนั้นอยู่ในระดับที่เป็นเพียงองค์ประกอบ คะแนนตั้งแต่ 0.66 ขึ้นไปแต่ไม่ถึง 1.00 เป็นการมีส่วนร่วมในระดับที่ส่งเสริมคุณภาพการตัดสินใจ และหากได้ 1.00 นั่นหมายความว่าการมีส่วนร่วมนั้นได้บรรลุวัตถุประสงค์สูงสุดนั่นคือ นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงวัฒนธรรม
ดังนั้น แนวทางของงานศึกษานี้ จึงเป็นการแปลงข้อมูลที่ได้จากการสัมภาษณ์ และทบทวนวรรณกรรม ที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำEIA ของทั้ง 3 กรณีศึกษามาวิเคราะห์และประเมินออกมาเป็นตัวเลข เพื่อสะท้อนมาตรฐานการจัดทำEIA ของผู้จัดทำรายงานของไทยในประเภทโครงการและประเทศที่ตั้งโครงการที่ต่างกัน
ระดับการมีส่วนร่วมที่แตกต่างกันในแต่ละโครงการ
แม้รายงานEIA จะถูกจัดทำขึ้นโดยที่ปรึกษาจากประเทศไทยซึ่งเข้าใจถึงมาตรฐานตามกฎหมายไทยเป็นอย่างดี แต่เมื่อนำการจัดทำEIA ของแต่ละโครงการมาประเมินด้วย PPI แล้ว กลับพบว่าระดับคะแนนการมีส่วนร่วมของประชาชนแตกต่างกันอย่างมาก กล่าวคือ จากข้อมูลของบริษัทที่ปรึกษา กรณีท่าเรือขนถ่ายถ่านหินกระบี่ มีคะแนนถึง 0.81 แต่กรณีโรงไฟฟ้าหงสาซึ่งจัดทำรายงานโดยบริษัทเดียวกันก่อนที่ประเทศลาวจะมีกฎหมายEIA กลับแทบไม่ปรากฏข้อมูลการเปิดให้ประชาชนลาวเข้ามามีส่วนร่วมแต่อย่างใด ทั้งในการตั้งโครงการและการย้ายชุมชนออกจากพื้นที่ คะแนนทั้งหมดจึงมีเพียง 0.02
ส่วนโครงการก่อสร้างถนน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษทวาย ยิ่งไม่อาจเข้าถึงรายงานEIA ได้ ข้อมูลส่วนใหญ่ที่นำมาใช้ในการประเมินจึงมาจากรายงานของภาคประชาชนเมียนมาร์ที่สำรวจความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการ พบว่ามีคะแนนเพียง 0.12 เท่านั้น ยิ่งกว่านั้น เมื่อในขณะนั้นเมียนมาร์ยังไม่มีกฎหมายกำหนดรายละเอียดของEIA ไว้ แม้ที่ปรึกษาไทยจะยืนยันว่าได้จัดทำรายงานตามมาตรฐานของธนาคารโลก ซึ่งสูงกว่ากฎหมายไทย แต่กลับจัดทำรายงานและเวทีรับฟังความคิดเห็นหลังจากโครงการถนนได้เริ่มก่อสร้างแล้ว แน่นอนว่า โครงการนี้หากทำในประเทศไทยย่อมไม่อาจเดินหน้าต่อได้ เพราะขัดกับกฎหมายไทยที่กำหนดให้ต้องจัดทำรายงาน EIA ก่อนเริ่มโครงการ
ตารางเปรียบเทียบคะแนนการมีส่วนร่วมของทั้ง 3 โครงการ โดยแบ่งเป็นจากความเห็นของชุมชนและความเห็นจากผู้จัดทำEIA
ในแง่การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้น ชุมชนรอบโรงไฟฟ้าหงสาได้รับข้อมูลเกี่ยวกับโครงการเพียงน้อยนิดเท่านั้น และล้วนเป็นข้อมูลด้านบวกของโรงไฟฟ้า ผ่านช่องทางที่เอกชนกำหนด เช่น หนังสือพิมพ์ หรือป้ายประกาศของหมู่บ้าน จึงมีคะแนน 0.33 แต่ในกรณีท่าเรือถ่านหินกระบี่ รายงานของบริษัทที่ปรึกษาระบุว่าได้มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างครบถ้วนแล้ว จึงได้คะแนนเต็ม 1 ขณะที่กรณีทวายนั้น เมื่อไม่มีกฎหมาย จึงทำให้ภาคประชาชนไม่อาจรู้ได้ว่าจะเข้าถึงข้อมูลข่าวสารทางใดได้บ้าง หน่วยงานไหนที่รับผิดชอบเรื่องEIA
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ทำให้ภาคประชาชนเมียนมาร์เข้าถึงข้อมูลได้มากขึ้น คือการทำงานร่วมกันกับภาคประชาชนไทย ทั้งการลงพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด การรับข้อมูลความคืบหน้าของรัฐบาลไทยในการผลักดันโครงการ และกระทั่งนำมาสู่การจัดเวทีรับฟังความเห็นของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนไทย เพื่อสอบสวนตามข้อร้องเรียนของชุมชนทวาย ในเวทีดังกล่าว นอกจากหน่วยงานรัฐแล้ว ยังมีการเชิญอาจารย์จากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งเป็นที่ปรึกษาในการจัดทำรายงาน EIA โครงการก่อสร้างถนนด้วย ทำให้ภาคประชาชนเมียนมาร์ได้รับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับโครงการมากขึ้น อย่างไรก็ตาม แม้ที่ปรึกษาไทยจะชี้แจงกระบวนการจัดทำEIA ของตน แต่ก็ปฏิเสธการเปิดเผยรายงานEIA ฉบับเต็ม เช่นเดียวกับบริษัทอิตาเลียนไทย เจ้าของโครงการที่ไม่ได้มาร่วมเวที และปฏิเสธการเปิดเผยรายงานเช่นกัน
ดังนี้จะเห็นว่า แม้ที่ปรึกษาไทยจะรู้ว่ามาตรฐานกฎหมายไทยในการจัดทำEIA คืออะไร และการเปิดให้มีการมีส่วนร่วมที่แท้จริงจะทำให้เกิดความเข้าใจต่อโครงการอันเป็นการช่วยลดความแรงต้านและเพิ่มการสนับสนุนจากประชาชน แต่กลับพบว่าที่ปรึกษานั้นจะเปิดพื้นที่ให้มีส่วนร่วมก็ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น การมีบทบังคับทางกฎหมายจึงเป็นแรงผลักดันสำคัญที่ทำให้เกิดการมีส่วนร่วมได้ อีกทั้งตีความได้ว่า การลงทุนของประเทศไทยกำลังอาศัยช่องว่างทางกฎหมายและพื้นทีทางการเมืองที่จำกัดในประเทศเพื่อนบ้านเพื่อดำเนินธุรกิจของตน
นอกจากนี้ กรณีหงสาและทวาย ทำให้เห็นอีกตัวแปรหนึ่งที่ชัดเจน คือ ความเข้มแข็งของภาคประชาชน การควบคุมอย่างใกล้ชิดของรัฐบาลลาว ทำให้ภาคประชาชนลาวไม่อาจขับเคลื่อนประเด็น รวมทั้งไม่อาจประสานความร่วมมือกับภาคประชาชนไทย เพื่อเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและกดดันทางการไทยดังเช่นกรณีทวายได้
ความขัดแย้งทางข้อมูลระหว่างชุมชนและบริษัทที่ปรึกษา กรณีท่าเรือกระบี่
จากคะแนน PPI ของทั้ง 3 กรณีศึกษา จะเห็นว่าสิ่งที่กรณีกระบี่แตกต่างจากพื้นที่อื่น ๆ คือ ความแตกต่างระหว่างข้ออ้างจากบริษัทที่ปรึกษา และความเห็นของชุมชน กล่าวคือ คะแนนการมีส่วนร่วมของชุมชนตามการประเมินของ PPI มีเพียง 0.39 ขณะที่รายงานของบริษัทที่ปรึกษาสูงถึง 0.81 นั่นหมายความว่า ในกระบวนการมีส่วนร่วมเดียวกัน ผู้จัดกระบวนการมีส่วนร่วม เห็นว่าได้บรรลุเป้าการมีส่วนร่วมระดับที่ทำให้เกิดคุณภาพในการตัดสินใจแล้ว แต่ผู้มีส่วนได้เสียเห็นว่าบรรลุเพียงระดับที่ทำให้กระบวนการครบถ้วนเท่านั้น
กระบวนการในการจัดทำรายงานตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แบ่งออกเป็น 3 ขั้นตอน คือ การกำหนดขอบเขตการศึกษา (Public screening) การลงเก็บข้อมูล (Appraisal) และการทบทวนข้อมูลก่อนส่งรายงานฉบับสมบูรณ์ (Public review) โดยต้องจัดให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้าไปมีส่วนร่วมในทุกขั้นตอน อย่างไรก็ตาม ตลอดกระบวนการของการจัดทำนั้น ความขัดแย้งและความไม่ไว้ใจระหว่างชุมชนและบริษัทที่ปรึกษากลับก่อตัวขึ้นเรื่อย ๆ นับแต่เริ่มขั้นแรก จนถึงปัจจุบัน
ตามที่ระบุในรายงานสรุปเวทีรับฟังการกำหนดขอบเขตการศึกษา บริษัท ทีม คอนซัลติ้ง ซึ่งเป็นผู้จัดทำรายงานEIA ของโครงการนี้ ได้ระบุว่าบริษัทได้จัดประชุม ใน 5 ตำบลเพื่ออธิบายโครงการ รวมทั้งมีการเผยแพร่ข้อมูลในเวบไซต์ ที่ทำการของท้องถิ่น และที่ว่าการอำเภอ ตามขั้นตอนตามกฎหมายทั้งหมด อย่างไรก็ตาม จากการสัมภาษณ์ชุมชนที่อยู่อาศัยใกล้พื้นที่โครงการกลับพบว่า ผู้ให้สัมภาษณ์ถึง 2 ใน 3 เพิ่งรู้ว่าจะมีโครงการหลังจากผ่านขั้นตอนแรกไปแล้ว บางคนยังไม่แน่ใจว่างานไหนเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการจัดทำรายงานบ้าง ชาวบ้านบางคนในหมู่บ้านคลองรั้ว ซึ่งอยู่ห่างจากพื้นที่โครงการเพียง 500 เมตร กล่าวว่า “พวกเรารู้เรื่องการประชุมจากเพื่อนบ้าน พวกเขาบอกว่างานคอนเสิร์ตของนักร้องชื่อดัง และจะมีงานแสดงจระเข้ด้วย”
เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนที่ 2 ชุมชนเริ่มรู้มากขึ้นว่าจะมีโครงการท่าเรือขนถ่านหินและโรงไฟฟ้าถ่านหินในพื้นที่ จึงร้องขอข้อมูลเพิ่มเติม และการประชุมรับฟังข้อมูล แต่แล้วกลับมีการหลีกเลี่ยง ทั้งยังมีการแอบเข้ามาสัมภาษณ์คนในพื้นที่ในช่วงที่คนส่วนใหญ่ออกไปทำประมงและเหลือแต่เด็กและคนชรา ผู้ให้สัมภาษณ์ชี้ว่านี่จึงเป็นเหตุให้ผู้หญิงไม่สามารถออกเรือกับสามีได้แล้ว เพราะต้องคอยระวังบุคคลภายนอก ข้อมูลนี้ขัดกับรายละเอียดตามร่างรายงาน EIA ของบริษัทที่ปรึกษาที่ระบุว่ามีทั้งการจัดประชุมกลุ่มย่อย การสัมภาษณ์ผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมด และเผยแพร่รายงานสรุปการเก็บข้อมูลไปยังหน่วยงานรัฐและประชาชน
งานศึกษาพบว่าระดับการมีส่วนร่วมที่ประชาชนกล่าวอ้าง(สีเข้ม) และที่บริษัทกล่าวอ้าง (สีอ่อน)
มีความต่างอย่างมาก ช่องว่างที่เกิดได้นำมาสู่ความขัดแย้งในพื้นที่และการไม่ยอมรับโครงการ
ท่ามกลางการไม่ตรงกันของข้อมูล และความไม่ไว้วางใจที่มีมากขึ้น ชุมชนได้มีหนังสือร้องเรียนการไม่ปฏิบัติตามกระบวนการทางกฎหมายของบริษัทที่ปรึกษาไปยังสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.)ในฐานะหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมโดยตรง แต่กลับไม่มีการดำเนินการสอบสวนในพื้นที่แต่อย่างใด เหตุผลสำคัญปรากฏชัดในคำสัมภาษณ์ของคณะกรรมการผู้ชำนาญการท่านหนึ่งที่กล่าวว่า “คณะกรรมการผู้ชำนาญการจะพิจารณารายงานจากหลักฐานเอกสารเท่านั้น ถ้ามีความขัดแย้งในพื้นที่ระหว่างชุมชนกับบริษัทที่ปรึกษา ซึ่งเกี่ยวกับพยานหลักฐานนี้ ก็เป็นหน้าที่ของบริษัทในการแก้ปัญหากับชุมชนเอง”
การไม่เข้ามาตรวจสอบของหน่วยงานรัฐ ทำให้ชุมชนหมดความเชื่อถือต่อกระบวนการการมีส่วนรวมตามกฎหมาย และเห็นว่าไม่มีประโยชน์ที่จะเข้าร่วมในเวทีรับฟังความคิดเห็นอีก เช่นนี้จึงยิ่งทำให้เกิดแรงต้านโครงการมากยิ่งขึ้น จนนำมาสู่การประท้วงบนท้องถนน และกระทั่งรัฐบาลยอมยกเลิกร่างรายงาน EIA และให้เริ่มกระบวนการจัดทำใหม่ในเวลาต่อมา กรณีนี้สะท้อนให้เห็นว่า แม้ผู้จัดทำรายงาน EIA จะกล่าวอ้างว่าได้ปฏิบัติตามกฎหมายเพียงใด ก็ไม่เพียงพอที่จะทำให้ชุมชนยอมรับให้โครงการเดินหน้าต่อไปได้ ทั้งไม่อาจรับประกันได้ว่าโครงการจะได้เดินหน้าต่อไปหรือไม่ ดังนั้น นอกจากมีกฎหมายกำหนดการมีส่วนร่วมที่ชัดเจนแล้ว ระบบการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายตั้งแต่ต้นก็เป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้กฎหมายมีผลบังคับได้จริง และเกิดการมีส่วนร่วมในระดับที่ประชาชนยอมรับได้
กล่าวโดยสรุปแล้ว จากงานศึกษาของทั้ง 3 โครงการ พบว่าปัจจัยสำคัญที่จะทำให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงและทำให้โครงการได้รับการยอมรับจากชุมชนได้มากขึ้น นั่นคือ:
- การมีกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดการมีส่วนร่วมและควบคุมการทำงานของผู้จัดทำรายงาน EIA
- การมีระบบการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายของผู้จัดทำรายงาน
- ความแข็งแรงของภาคประชาชนและชุมชนในการนำเสนอข้อเรียกร้องของตน
นอกจากนี้ยังมีคำถามถึงบทบาทของหน่วยงานรัฐไทยอย่าง สผ.ในการตรวจสอบกระบวนการจัดทำรายงาน EIA ของผู้จัดทำรายงานไทยซึ่งได้รับการรับรองคุณสมบัติและความเชี่ยวชาญตามกฎหมายโดยสผ.แล้ว แต่กลับมีข้อร้องเรียนในด้านการทำงานในประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้าน ดังตัวอย่างที่เห็นใน 3 โครงการนี้
และนี่ควรเป็นจุดสำคัญที่พรบ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ซึ่งกำลังรับฟังความคิดเห็นอยู่นี้ควรปรับปรุงแก้ไข
