บันทึกงานเสวนาวิชาการ กฎหมายสิ่งแวดล้อม “คุ้มครองหรือลดทอน” มาตรการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม : สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ #2

           สืบเนื่องจากเมื่อวันที่ 14 มกราคม 2561 ได้มีการจัดงานเสวนาวิชาการ กฎหมายสิ่งแวดล้อม “คุ้มครองหรือลดทอน” มาตรการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยวิทยาลัยพัฒนศาสตร์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เครือข่ายประชาชนเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW)     ทางมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นองค์กรร่วมจัดจึงได้จัดทำบันทึกการเสวนาวิชาการ กฎหมายสิ่งแวดล้อม “คุ้มครองหรือลดทอน” มาตรการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จากวิทยากรแต่ละท่าน

สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ (คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์) #2

        งานวิจัยที่เคยทำเกี่ยวข้องกับสิทธิชุมชนเป็นหลักและในส่วนเกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมประชาชนในกระบวนการตัดสินใจทางปกครองเป็นงานวิจัยที่เคยทำ มีส่วนที่เกี่ยวข้องกับตัวกฎหมายสิ่งแวดล้อมอยู่ด้วย เนื้อหาหลักๆที่อยากนำเสนอจะเป็นในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการการทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเป็นหลัก ซึ่งในร่าง พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. …อยู่ในระหว่างการพิจารณาของ สนช. มีเนื้อหาหลักที่แก้ไขในส่วนหนึ่งคือร่างเดิมก่อนที่จะเข้าสู่กฤษฎีกาเค้ามีความตั้งใจจะแก้ไขทั้งฉบับ ซึ่งมีมาตรการเพิ่มเติมเข้ามาอีกสมควรแต่พอผ่าน ครม. มาแล้วแก้เนื้อหาสาระในส่วนของรายงานผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โดยหลักเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 58 มีเงื่อนไข เข้าใจว่าร่างตัวนี้จะต้องผ่าน สนช. ภายในวันที่ 19 มกราคม ซึ่งเป็นการครบระยะเวลาตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาดูตัวหลักการและเหตุผลก่อนที่ออกมาจาก ครม.  ขอดูต่อไปอีกนิดหนึ่งในตอนท้ายของตัวหลักการและเหตุผล “ดำรงไว้ซึ่งการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติควบคู่ไปกับการพัฒนาประเทศอย่างสมดุล”

          เวลาเราพูดเรื่องสิ่งแวดล้อมมันจะมีคุณค่าบางอย่าง 2 อันที่บางครั้งมันไปด้วยกันไม่ได้ หลักๆคือเรื่องสิ่งแวดล้อม กับเรื่องการพัฒนาประเทศ ในมิติทางเศรษฐกิจ 2 อันนี้จะทำอย่างไรให้เกิดความสมดุลและไปด้วยกันได้ เป็นการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างที่เราต้องการ เราต้องการให้เศรษฐกิจโตบนฐานที่สังคมก็เจริญงอกงามด้วย บนฐานที่สิ่งแวดล้อมก็ได้รับการดูแลรักษาด้วย ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมมันไปด้วยกันได้ นั่นคือเป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืน ชวนไปดูตัวรัฐธรรมนูญ 2560 ว่าเขาเขียนในเรื่องเกี่ยวกับประเด็นนี้อย่างไรบ้าง เพื่อเป็นฐานให้เราได้คิดกันต่อไปว่าสุดท้ายแล้ว (ผมจะลองฉายภาพตัวร่าง พ.ร.บ. ที่มันอยู่ในการพิจารณาตอนนี้ เป็นร่างที่ผ่าน ครม. ในระหว่างที่เข้า สนช. แล้วมีคณะกรรมาธิการแล้วนี่ร่างมันเปลี่ยนแปลงยังไงบ้าง) รัฐธรรมนูญ 60 กำหนดตัวแนวนโยบายแห่งรัฐเอาไว้ อยู่หมวดหนึ่ง ซึ่งจะมีส่วนเกี่ยวข้องกับเราสัก 2-3 มาตรา เรื่องแรกก็คือรัฐต้องมียุทธศาสตร์ที่เป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน อันนี้เป็นตัวที่กำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ ว่าเราต้องการพัฒนาประเทศโดยเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล มีการยกตัวอย่างประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่องกระบี่ ที่มีข้อยกเว้นว่าถ้าเป็นการสร้างโรงไฟฟ้าสามารถทำได้ รู้สึกว่าพอเห็นประกาศตัวนั้นแล้วนึกย้อนมาถึงสิ่งที่มันเขียนในรัฐธรรมนูญ ทำให้รู้สึกว่ารัฐธรรมนูญที่เราเขียนไว้ มันไร้ค่า ไม่มีคุณค่า บ้านเราการให้ความสำคัญกับคุณค่าที่มันถูกรับรองในระดับรัฐธรรมนูญซึ่งมันควรจะเป็นสิ่งสำคัญมากๆ กลับถูกเพิกเฉย

           อันที่สองซึ่งเป็นเป้าหมายที่เป็นคู่ขัดแย้งกันที่ผมจะพูดต่อไป รัฐต้องจัดให้มีระบบเศรษฐกิจที่ประชาชนมีโอกาสได้รับประโยชน์จากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกันอย่างทั่วถึงแล้วก็ในตอนท้ายคือต้องพัฒนาความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประชาชนและประเทศ นั่นคือคุณค่าสองอันที่รัฐธรรมนูญเรียกร้องว่าใครที่เป็นรัฐบาลต้องให้ความสำคัญ ทีนี้สิ่งที่อยู่ในรัฐธรรมนูญหลักการของกฎหมายมันบอกกับเราว่า ถ้ามันมีคุณค่าในระดับรัฐธรรมนูญ สองอันที่มันขัดแย้งกัน หลักรัฐธรรมนูญบอกว่าผู้บริหารประเทศฝ่ายนิติบัญญัติต้องทำให้สองคุณค่านี้มันไปด้วยกันให้ได้มากที่สุด ต้องไม่เพิกเฉยคุณค่าใดคุณค่าหนึ่งแล้วสนใจแต่คุณค่าอีกคุณค่าเพียงอย่างเดียวนั่นคือหลักการในทางรัฐธรรมนูญ มาตรา 57 ยังพูดถึงเรื่องการอนุรักษ์ คุ้มครองการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพ (จริงๆมีมาตรา 58 เป็นประเด็นหลักอีกอันหนึ่งที่ผมไม่ได้เอาใส่มาในสไลด์) จะลองฉายภาพดูปัญหาที่เราพบจาก พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม จากการทำ EIA ที่เรามีประสบการณ์อย่างจริงๆจังๆมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 เราพบปัญหาสำคัญอะไรบ้างปัญหาที่ผมลิสต์มามีอยู่สัก 6-7 ประการ คืออาจจะไม่ได้ครอบคลุมทุกปัญหาแต่ว่าเป็นปัญหาหลักๆที่พบเห็นในหลายๆงานที่พูดถึงรวมทั้งจากประสบการณ์ที่ไปเห็นเองมาด้วย จากการทำงานร่วมกับพี่น้องจากเทพาอยู่บ้างเราก็ได้เห็นปัญหาบ้าง สิ่งที่ผมจะใช้เป็นกรอบเล่าให้ทุกท่านฟังวันนี้ก็คือในร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ที่อยู่ในการพิจารณาตรงนี้มันสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมกับการพัฒนาประเทศโดยเฉพาะในมิติทางเศรษฐกิจแล้วหรือยัง ตาชั่ง 2 อันนี้มันเอียงไปข้างไหนหรือป่าว ซึ่งผมจะพูดในภาพรวมหลักๆได้ข้อสรุปในตอนท้ายว่าไอ้ตาชั่งนี้มันเอียงไหม ก่อนจะไปตรงนั้นผมอยากย้อนมาชวนคุยตัว EIA กับ EHIA มันมีความสำคัญอย่างไรในแง่กฎหมายที่
เคยศึกษามา EIA กับ EHIA มันมีความสำคัญอย่างน้อยสัก 3 ประการ

          1.เป็นฐานข้อมูลให้กับตัวเจ้าหน้าที่รัฐในการพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ดำเนินโครงการ ซึ่งในการมีฐานข้อมูลตรงนี้ประเด็นหลักๆคือ มันต้องไม่ใช่การพิจารณาว่าจะเอาหรือไม่เอาโครงการใดโครงการหนึ่งแต่มันต้องเป็นฐานข้อมูลที่ทำให้รัฐพิจารณาทางเลือกอื่นๆได้ด้วย เพราะฉะนั้นโดยหลักการ EIA หรือ EHIA มันมีข้อผิดพลาดหรือมันมีข้อมูลที่เป็นเท็จ มันก็อาจจะมีผลต่อการตัดสินใจของตัวเจ้าหน้าที่ที่มันจะผิดพลาดตามเข้าไปด้วย แล้วในแง่กฎหมายการใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจทางปกครองแบบนี้ก็อาจจะมีปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย

          2.ตัว EIA ซึ่งจริงๆเอาต้นแบบมาจาก อเมริกา ส่วนสำคัญอันหนึ่งที่มันจะต้องพูดถึงคือการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียแล้วก็ประชาชน เหตุผลตรงนี้ถ้าพูดในแง่กฎหมายเขาเรียกว่าเป็นการคุ้มครองสิทธิก่อนกระบวนการศาล หมายความว่า คนมีส่วนได้เสียทั้งหลายในพื้นที่หรือในละแวกใกล้เคียงได้เข้ามาถกเถียงกับตัวเจ้าของโครงการ ได้เข้ามาถกเถียงกับตัวเจ้าหน้าที่รัฐ ว่าตัวเองอาจจะได้รับผลกระทบอะไรบ้าง จากการดำเนินการโครงการเหล่านั้นเพื่อจะได้แก้ไขไว้ก่อนล่วงหน้าในขั้นตอนของการจัดทำ EIA ในขั้นตอนของการรับฟังความคิดเห็นเพื่อป้องกันไม่ให้มันเกิดปัญหาในภายหลัง ข้อขัดแย้งในภายหลังอันนำไปสู่การฟ้องร้องคดีในศาลอันนั้นนี่คือเป้าหมายอันหนึ่งของการจัดทำ EIA ให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องได้มาแสดงความกังวลของตัวเองถกเถียงกันเพื่อหามาตรการป้องกันเอาไว้ก่อน ซึ่งการแก้ไขข้อขัดแย้งเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อการมีส่วนร่วมนี้มันมีส่วนร่วมที่แท้จริง ในการมีส่วนร่วมที่ประชาชนได้รับข้อมูลอย่างถูกต้องและเป็นข้อมูลที่สามารถเข้าใจได้ด้วย

          3.ความสำคัญของการทำ EIA ถ้าพูดในมิติสำคัญก็คือ มันจะทำให้การตัดสินใจของรัฐในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ทำโครงการมันมีความชอบธรรม โดยเฉพาะความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยทางตรงที่มันมาจากผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่ นี่ก็เป็น 3 อันหลักๆในแง่ความสำคัญของ EHIA ทั้งในเรื่องของการเป็นข้อมูล การขจัดข้อขัดข้องในการคุ้มครองสิทธิก่อนกระบวนการศาล และสุดท้ายคือการให้ความสำคัญในทางประชาธิปไตยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน

          หลักคิดปัจจุบันเป็นอย่างนี้ คือหลักคิดในระบบปกติคือเราบอกว่าเราเลือกผู้แทน ผู้แทนมาออกกฎหมาย ออกกฎหมายออกมาและฝ่ายปกครอง ฝ่ายบริหารก็ต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่ผู้แทนเราออก และกฎหมายนี้ก็จะระบุรายละเอียดเอาไว้ว่าฝ่ายปกครองหรือฝ่ายบริหารจะทำอะไรได้บ้าง แต่เนื่องจากว่าในปัจจุบันเหตุการณ์ทางสังคม การดำเนินการทั้งหลายทั้งปวงมันมีความซับซ้อนมากขึ้น ถ้าพวกท่านสังเกตไปอ่านกฎหมายในระดับ พ.ร.บ. แทบทุกฉบับที่ออกมาในตอนนี้เขียนไว้กว้างมาก และสุดท้ายรายละเอียดที่มันจะตามมา มันเป็นดุลพินิจของฝ่ายปกครองแทบทั้งสิ้นเลย นั่นหมายความว่าในทางวิชาการเริ่มมีระยะห่างระหว่างฝ่ายปกครองกับตัวแทนประชาชนแล้วมันทำให้ความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยนี้มันอ่อนกำลังลงนี่พูดในแง่วิชาการ ดังนั้นการมี EIA หรือ EHIA ในการทำโครงการที่สำคัญๆ มันจึงพยายามแก้ไขข้อบกพร่องตรงนี้ ฝ่ายปกครองที่มีดุลพินิจมากตามกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติที่ให้ไว้จะต้องถูกเพิ่มเติมความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย

            จากกระบวนสำคัญของ EHIA ตรงนี้ในทางกฎหมายจึงพยายามพัฒนาหลักการบางอย่าง เมื่อ EHIA มันสำคัญการที่ EHIA มันมีกระบวนการบางอย่างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายมันต้องมีผลอย่างมีนัยสำคัญต่อการตัดสินใจของรัฐ เช่น ถ้ากระบวนการจัดทำ มันไม่ชอบมันต้องนำไปสู่การเพิกถอนได้ ซึ่งตรงนี้ศาลปกครองไทยวางหลักนี้ไว้ค่อนข้างดีในแง่ที่ ถ้ากระบวนการในการมีส่วนร่วมของประชาชนมันมีปัญหา ศาลเคยเพิกถอนการอนุมัติ EIA หรือ EHIA ซึ่งจุดนี้ศาลไทยยังพอสอบผ่านอยู่ อาจจะเป็นหนึ่งในไม่กี่เรื่อง หรืออีกเรื่องที่ผมเห็นว่าศาลสอบไม่ผ่านในมิติที่ผมพูดถึงคือการสร้างท่าเรือที่แยกเป็นโครงการขนาดย่อย ซึ่งศาลเคยวินิจฉัยว่าไม่ขัดกฎหมายซึ่งศาลไม่ได้พิจารณาเจตนาของผู้ยื่นคำขอว่านั่นคือการหลีกเลี่ยงกฎหมาย ทำนองเดียวกันเราก็จะเห็นปัญหาที่มันเกิดขึ้นเรื่องโรงไฟฟ้าชีวมวลที่ทำกัน 9.9 เมกะวัตต์ ที่ไม่ถึง 10 เมกะวัตต์ก็ไม่ต้องทำ EIA นั่นก็เป็นการหลีกเลี่ยงส่วนหนึ่งซึ่งศาลก็ดูตามตัวอักษรว่า ในเมื่อไม่ถึง 10 เมกะวัตต์ก็สามารถทำได้ ทีนี้กับความสำคัญของ EIA กับ EHIA จะเห็นว่าผมให้ความสำคัญกับเรื่องการมีส่วนร่วมค่อนข้างเยอะ เราลองว่าดูว่าปัญหาที่เคยเกิดขึ้นมาตาม พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ในการจัดทำเรื่อง EIA กับ EHIA มันมีประเด็นเรื่องอะไรบ้างแล้วจะพูดต่อในเรื่อง ในประเด็นเหล่านี้ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ร่างตอนนี้มันแก้ปัญหาเหล่านี้หรือป่าว

          ประการแรกซึ่งท่านได้รับฟังจากผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงหลายท่านแล้ว ก็คือว่าการประเมิน EIA หรือ EHIA เป็นการประเมินเฉพาะโครงการแยกส่วนกัน แม้จะมีความเกี่ยวข้องกันอย่างกรณีปากบารา หรืออย่างกรณีเทพาก็ตามเรื่องท่าเรือกับเรื่องโรงไฟฟ้าก็พิจารณาแยกส่วนต่างหากกัน มันไม่มีการประเมินในระดับยุทธศาสตร์หรือที่เราเรียกว่า SEA แล้วก็ไม่มีการประเมินด้วยว่าศักยภาพรองรับของพื้นที่มีแค่ไหน พื้นที่นี้มีชีวะมวลอยู่แล้ว 10 โรง ยังสร้างได้อีกหรืออะไรแบบนี้เป็นต้น ซึ่งอันนี้ก็เป็นปัญหาในเชิงหลักการ

          ประการที่สองการเข้าถึงข้อมูลในขั้นตอนการจัดทำ EIA หรือ EHIA ถ้าเป็นโครงการของหน่วยงานของรัฐเราก็พอมีช่องทาง ใช้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ แต่ว่าจะใช้แต่ละทีก็เหนื่อยทุกทีกว่าจะได้ข้อมูลมาแต่ถ้าเกิดว่าเป็นโครงการของเอกชนแล้วนี่ข้อมูลเหล่านี้มันไม่อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ดังนั้นในระหว่างที่จัดทำ EIA หรือ EHIA มันจึงใช้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารในการขอข้อมูลตรงนี้ไม่ได้ ตรงนี้มันจะมีอนุสัญญาอยู่ตัวหนึ่งชื่อ อนุสัญญา “อาร์ฮูส” ซึ่งพูดถึงเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน เขารับรองหลักการพื้นฐานเอาไว้อยู่ 3 ประการ
                    หนึ่งในการมีส่วนร่วมของประชาชนต้องเข้าถึงข้อมูลได้ไม่ว่าเป็นข้อมูลที่อยู่ในการครอบครองของหน่วยงานของรัฐหรือไม่ ถ้ามันเป็นข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำโครงการ และการได้รับข้อมูลตรงนั้นของประชาชนต้องฟรี ต้องไม่เป็นภาระค่าใช้จ่ายของประชาชน
                    หลักการที่สองประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเพราะฉะนั้นการตัดสินใจมีส่วนร่วมใน Decision-making ไม่ใช่แค่ไปให้ความเห็นเฉยๆ แล้วความเห็นของประชาชนตรงนั้นไม่มีความสำคัญ
                    สามสนธิสัญญาตัวนี้รับรองหลักการอีกอันหนึ่งว่า แล้วประชาชนต้องมีสิทธิในการฟ้องคดีต่อศาลด้วยถ้ากระบวนการตรงนี้มันมีปัญหา นั้นคืออนุสัญญาต่างประเทศรับรองเอาไว้ ผมเข้าใจว่าประเทศไทยยังไม่เข้าร่วมเป็นภาคีแต่ว่านี่เป็นหลักการสากลที่ยอมรับกัน

           ปัญหาเรื่องการเข้าถึงข้อมูล ผมเข้าใจว่าในตัวร่าง พ.ร.บ. ที่อยู่ในการพิจารณาตอนนี้ก็ไม่ได้พูดถึงไม่ได้เขียนไว้เป็นการเฉพาะว่า ข้อมูลที่อยู่ในความครอบครองของเอกชน ประชาชนจะสามารถร้องขอได้หรือป่าว ต้องวิ่งกลับไปใช้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ซึ่งก็จะมีข้อจำกัดอย่างที่เรียนไปแล้ว

          ประการที่สามผมเพิ่งได้มีโอกาสอ่านตัว EHIA ฉบับสมบูรณ์ในส่วนของการมีส่วนร่วมโรงไฟฟ้าเทพา สิ่งที่พบและก็เป็นปัญหาก็คือมันเป็นการจัดทำรายงานแบบ Check list ส่งหนังสือก่อนล่วงหน้ากี่วันทำแล้วหรือยัง ให้เวลาในการให้ประชาชนมาแสดงความคิดเห็น 2 ชั่วโมง ทำแล้วหรือยัง ในแง่เนื้อหาแทบไม่มี และจากประสบการณ์ที่พบด้วยตัวเองที่เทพา ประชาชนแจ้งความจำนงจะแสดงความคิดเห็น 60 คนภายในเวลา 2 ชั่วโมงครึ่ง ดังนั้นแต่ละคนก็จะมีเวลาพูดสัก 5 นาที พูด 5 นาทีเสร็จแล้วในตอนนั้นก็จะไม่มีการ respond ในขณะนั้นทันที แต่เขาจะไปเขียนในคำชี้แจงหรือในรายงาน EHIA นั่นหมายความว่าประชุมไม่ได้คำตอบในขณะนั้น และในตัวรายงาน EHIA เองก็ไม่ได้เอาข้อคิดเห็นของพี่น้องประชาชนมาพิจารณาอย่างจริงจัง ว่าโครงการมันควรจะปรับเปลี่ยนอย่างไร เพื่อนำไปสู่ทางเลือกแบบอื่นๆ ดังนั้นในทางปฏิบัติการมีส่วนร่วมของประชาชนมันจึงเป็นแบบพิธีไม่ได้มีความหมายที่แท้จริง และถ้าทุกท่านมาดูตัวร่าง พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ถ้าผมจำไม่ผิด เราจะพบคำว่า “การมีส่วนร่วม” ของประชาชนในเนื้อหาในส่วนที่แก้ไขทั้งสองแห่ง แล้วไม่ได้มีการกำหนดกรอบไว้เลยว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนต้องมีหลักการสำคัญอะไรบ้าง ให้เป็นอำนาจของฝ่ายบริหารไปกำหนดทั้งสิ้นไม่มีกรอบอะไรเลย ซึ่งผมเห็นว่าเรื่องนี้คือหัวใจสำคัญของการทำ EHIA  หรือ EIA ดังนั้นหลักการสำคัญบางอย่างมันควรต้องถูกกำหนดอยู่ในกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ ไม่ใช่ให้เป็นดุลพินิจของฝ่ายปกครองทั้งหมด ดังนั้นตัวระเบียบสำนักนายกที่เกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นที่ออกเมื่อปี 48 บางส่วนที่เป็นหลักการควรจะต้องถูกเอามาใส่ในตัวร่างตัวนี้ด้วย เพื่อเห็นว่าตัวการมีส่วนร่วมมันมีความสำคัญ มีนัยยะสำคัญต่อการตัดสินใจจริงๆ

          ประการที่สี่อันนี้เป็นปัญหาที่ผมสรุปมาจากงานวิจัย ซึ่งมีท่านอาจารย์ ณรงค์ ใจหาญ เป็นหัวหน้าโครงการทำเมื่อปี 53 เป็นงานวิจัยที่ทางกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมสนับสนุน แต่ผมเข้าใจว่าข้อเสนอจากรายงานชิ้นนี้น้อยมากที่ไปอยู่ในส่วนของตัวร่าง เนื่องจากการประเมินผลกระทบเป็นการคาดการณ์สิ่งที่เกิดขึ้นในอนาคต การคาดการณ์ที่จะถูกหรือผิด มันมีเปอร์เซ็นถูกหรือผิด แล้วที่สำคัญต้องเข้าสู่กระบวนการข้อเท็จจริงที่มันถูกต้องด้วย ตัวร่าง พ.ร.บ. มันมีจุดบกพร่องอย่างหนึ่งที่ว่าถ้าการณ์คาดการณ์ในอนาคตมันผิดพลาดนั้นหมายความว่ามาตรการที่มีทั้งหลายก็แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมมันผิดพลาดไปด้วย มันไม่มีมาตรการที่ทบทวนการจัดทำ EIA หรือ EHIA ตัวร่างที่มีอยู่ตอนนี้ก็ไม่ได้พูดถึงประเด็นนี้เลย มันมีอยู่ส่วนหนึ่งที่พูดถึงคือ ให้ทางกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทบทวนประกาศกำหนดโครงการทุกๆ 5 ปีตอนนี้มันจะมีประกาศโครงการที่ต้องจัดทำ EIA หรือ EHIA ซึ่งถ้าผมเข้าใจไม่ผิดน่าจะมีสัก 36 โครงการ ในตัวกฎหมายมันไปล๊อคว่าทางกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯต้องทบทวนประกาศตัวนี้ทุกๆ 5 ปีเป็นอย่างน้อย แต่ไม่มีมาตรการบอกและ EIA ที่มันทำในแต่ละโครงการแล้วมันผิดพลาดมันไม่มีการทบทวน อันนี้อาจจะเป็นจุดบกพร่องอันหนึ่ง

           ประการที่ห้า ซึ่งเป็นสิ่งที่พบในทุกเวทีที่ได้ยินได้ฟังมาคือตัวผู้จัดทำรายงานไม่มีอิสระอย่างแท้จริงจากตัวเจ้าของโครงการ ในหลักกฎหมายผมต้องเรียนอย่างนี้ ในหลักกฎหมายตัวเจ้าของจะเป็นคนจ้างบริษัทที่ปรึกษาเพื่อทำ EIA หรือ EHIA ตรงนี้ผมต้องบอกในเชิงหลักการก่อนว่า เขากำลังจะทำโครงการ ดังนั้นการศึกษาผลกระทบทั้งหลายมันต้องเป็นต้นทุนของเขา ต้องเป็นต้นทุนของผู้ประกอบการและการที่เขาไปจ้าง เขาต้องเสียเงินนี่หลักการถูกต้องเพราะเป็นต้นทุนในทางธุรกิจที่เขาต้องยอมรับ เพราะว่าเขากำลังจะใช้ทรัพยากรของสังคมบางอย่างเพื่อมาประกอบธุรกิจ และสุดท้ายภาระมันตกอยู่แก่สังคม ต้นทุนในการวิเคราะห์ตรงนี้มันจึงต้องเป็นของตัวผู้ประกอบการ ปัญหามันอยู่ที่ว่าเราจะทำอย่างไรให้ที่ปรึกษา เราได้ที่ปรึกษาที่เป็นอิสระ แล้วทำงานบนหลักของวิชาการจริงๆ ซึ่งก็มีข้อเสนออยู่พอสมควร ก็คือว่าต้องการให้มีกองทุนขึ้นมา และให้มีที่ปรึกษาที่มาจากการจ้างของกองทุนแต่ว่าเงินที่เข้ากองทุนเป็นเงินที่มาจากผู้ประกอบกิจการ อันนี้อาจจะเป็นช่องทางอย่างหนึ่ง จริงๆผมกำลังนึกเล่นๆถึง ระบบของ UN ถ้าพวกท่านเคยรู้เรื่อง UPR คือ Universal Periodic Review ที่รายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนตามกลไกของ UN เขาทำในรูปแบบนี้ คือ เขาให้รัฐรายงานสถานการณ์สิทธิของรัฐเข้าไปว่าเป็นยังไงบ้าง แล้ว UN จะให้ตัวภาคประชาสังคมทำ “Shadow UPR” คือรายงานเงาที่เป็นรายงานคู่ขนานแทรกไปด้วย แล้วพิจารณาคู่กัน แล้วรายงานของรัฐกับรายงานภาคประชาสังคม หรือ NGO มันสอดคล้องตรงกันหรือป่าว จริงๆกำลังคิดเหมือนกันว่า ภาคประชาสังคมอาจจะทำเป็น “Shadow EIA หรือ EHIA ไปด้วย แต่ว่าอาจจะต้องเอาเงินสนับสนุนจากตัวกองทุนเหล่านี้เป็นต้นและสุดท้ายในขั้นตอนการพิจารณาของ คณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.) มันจะมีร่าง EIA สองฉบับที่มันมาตั้งคู่ขนานเปรียบเทียบกันได้ ดีกว่าที่เราต้องมาทำอย่างนี้ ปัจจุบันที่ทำนี้ก็คือ ถ้าเราเห็นว่าข้อมูลใน EHIA ไม่ถูกต้อง ก็ต้องเหนื่อยชาวบ้านที่ต้องมาทำหนังสือยื่นออกไปว่ามันไม่ถูกต้องยังไง แล้วสุดท้ายเขาก็ไม่พิจารณา ดังนั้นถ้ามันทำให้อยู่ในระบบมันก็อาจเป็นช่องทางหนึ่งที่เป็นการตรวจสอบตัวรายงานในอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งตัวร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมก็แทบไม่ได้พูดถึงเรื่องนี้เลย มีประเด็นหนึ่งที่ร่างเดิมมีพูดถึงแต่ตัดออก ซึ่งผมคิดว่านี่เป็นความก้าวหน้า แต่ว่าสุดท้ายแล้ว ผมจะสรุปในตอนท้ายว่าการตัดออกตรงนี้มันสะท้อนอะไรบางอย่าง ในตัวร่างเดิมของ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ (ทส.) กำหนดเรื่องค่าธรรมเนียมการปล่อยมลพิษซึ่งจะเก็บจากตัวเอกชนผู้ประกอบกิจการ ซึ่งเป็นหลักการที่ EU ก็ใช้ในการเก็บค่าธรรมเนียมการปล่อยมลพิษ เพราะว่าเมื่อคุณทำประกอบอุตสาหกรรมคุณปล่อยมลพิษออกมาเป็นภาระสังคมคุณก็ต้องเสียค่าธรรมเนียมบางอย่าง แล้วค่าธรรมเนียมตรงนี้จะไปเข้ากองทุน แล้วกองทุนตรงนี้ก็มาจัดการในการฟื้นฟูหรืออะไรทั้งหลาย แต่พอเข้า ครม. ไปแล้วปรากฏว่าเขาไปแก้เฉพาะตัวเรื่อง EIA EHIA ก็เลยตัดตรงนี้ออกไป อันนี้ผมคิดเองว่า ตัวที่ตัดตรงนี้ออกไปเพราะมันเป็นต้นทุนการประกอบกิจการของเอกชนในการเสียค่าเนียมในการปล่อยมลพิษ ซึ่งตอนนี้ถ้าเราดูแนวโน้มในภาพรวมนอกเหนือจากการแก้ไขพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแล้ว เราพบเทรนของรัฐบาลว่าพยายามส่งเสริมการลงทุนอย่างมาก เพื่อดึงดูดการลงทุนเข้ามา อะไรที่มันเป็นภาระหรือไม่ดึงดูดนักลงทุน มันก็จะถูกตัดออก

          ประการที่หก ระยะของการพิจารณาของ คชก. ค่อนข้างจำกัด ในร่างกำหนดเอาไว้ 45 วัน แล้วก็ไม่เปิดโอกาสให้ขยายแล้วกฎหมายเขียนล๊อคไว้เลยถ้าไม่พิจารณาในระยะเวลาที่กำหนดให้ถือว่าเห็นชอบ ซึ่งการเขียนกฎหมายในลักษณะนี้มันเห็นชัดว่าตาชั่งมันเอียงไปทางไหน แต่ในอีกด้านหนึ่งในทางปฏิบัติผมว่าการเขียนแบบนี้อาจจะไม่เป็นผลดีต่อตัวผู้ประกอบการเพราะถ้าสุดท้าย 45 วัน คชก. พิจารณาไม่ทัน ถามว่า คชก. ทำอย่างไร คชก. อาจจะไม่เห็นชอบ ส่งให้ไปแก้ หรือก็แล้วแต่ ซึ่งเอาเข้าจริงต้นทุนในการประกอบการก็จะมากขึ้นเข้าไปด้วยเพราะเสียเวลาเพิ่มขึ้น ตรงนี้ในงานวิจัยของท่านอาจารย์ณรงค์ ท่านเสนอว่าควรจะให้มีการขยายระยะเวลาได้ แต่ว่าต้องมีเหตุผลความจำเป็นจริงๆ แล้วก็ข้อเสนอในร่างกฎหมายที่รายงานนี้ร่างเอาไว้ให้ คชก. พิจารณาภายใน 60 วัน ซึ่งจะยาวกว่านี้ซึ่งตรงนี้เราก็ต้องยอมรับว่า EHIA EIA เป็นเรื่องเทคนิคมากๆเวลา 45 วัน ค่อนข้างน้อยไป แต่ในร่างก็ยังกำหนด 45 วันเหมือนเดิมสิ่งที่กำหนดเพิ่มเติมเข้ามาก็คือว่า ถ้ามีการแก้ไขให้ผู้จัดทำรายงานแก้ไขภายใน 120 วันซึ่งกฎหมายเดิมไม่มีอยู่

          ประเด็นสุดท้ายซึ่งเป็นประเด็นสำคัญอีกอันหนึ่ง ก็คือหลังจาก EIA EHIA ผ่านมันก็จะลงมาตรการทั้งหลายเพื่อลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือว่าผลกระทบต่อตัวประชาชนทั้งหลายโรงงานสร้างเรียบร้อยแล้วแต่มาตรการในการติดตามว่าปฏิบัติตามมาตรการนั้นหรือป่าวนี้อ่อนมาก ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นหน่วยงานกำกับ ดูแลติดตาม ในตัวร่าง พ.ร.บ. มีการแก้ไขเพิ่มเติมเป็นประเด็นนี้อยู่บ้าง เช่น กำหนดไว้ว่าผู้ประกอบการนี้ต้องทำรายงานการปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดใน EIA EHIA ปีละ หนึ่งครั้งและถ้าไม่ทำจะมีโทษปรับ หมายถึงไม่ทำรายงานแต่ถ้าไม่ปฏิบัติตามมาตรการตัวนี้ ผมเข้าใจว่ามันเป็นมาตรการถ้าเขาไม่ทำผลมันก็จะเป็นมาตรการทางปกครองมากกว่า ให้เพิกถอนใบอนุญาตหรืออะไรก็แล้วแต่ โดยที่ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ชุมชนไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วม เป็นเรื่องของเจ้าหน้าที่รัฐทั้งสิ้น ซึ่งถ้าผมจำไม่ผิดในร่าง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ (ทส.) เดิมมันมีพูดถึงประเด็นนี้อยู่บ้าง ห้อยเอาไว้นิดนึงแต่มันถูกตัดออกไปในการเข้าไปมีส่วนร่วมของประชาชน

          ถ้าเราพิจารณาบริบทกฎหมายปัจจุบัน ถ้าร่างเป็นแบบเดิมประเด็นที่อาจมาช่วยเราได้คือเรื่องสิทธิชุมชน ซึ่งตอนนี้ศาลยุติธรรมในคดีคลิตี้ รับรองไว้ค่อนข้างชัดเจนในกรณีเจ้าหน้าที่รัฐละเลย ไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ของตัวเอง ชุมชนสามารถเป็นผู้เสียหายได้นี่เป็นอีกคดีหนึ่งที่ศาลสอบผ่าน มันก็อาจจะพอให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบได้ แต่มันมักจะเป็นในเรื่องที่ พอศาลตีความแบบนี้ ถ้าเจ้าหน้าที่ของรัฐละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ชุมชนก็อาจเป็นผู้เสียหายในฐานความผิดแบบนี้ได้เช่นเดียวกันนอกเหนือจากการละเลย หรืออะไรก็แล้วแต่

          ดังนั้นก็จะเป็นเจ็ดข้อบกพร่องที่ผมพยายาม list มาให้เห็นว่าสำคัญ อาจจะมีมากกว่านี้ เจ็ดข้อนี้ ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในการพิจารณาของ สนช. ตรงนี้ไม่ได้ตอบโจทย์ประเด็นเหล่านี้เลย นอกจากนี้ ตัว พ.ร.บ. ตัวนี้ยังมี 2 เรื่องที่ผมคิดว่าเป็นจุดด่างพร้อย คือการรับฟังความคิดเห็นที่มันเกิดขึ้นนี่ มันไม่ได้เป็น informed participation คือมันไม่ได้เป็นการรับฟังความคิดเห็นที่ได้รับข้อมูลอย่างรอบด้านในการเข้าไปมีส่วนร่วมและระยะเวลาน้อยมาก และช่องทางในการติดต่อก็มีน้อย จริงๆผมตั้งคำถามไปถึงตัวระเบียบสำนักนายก(ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548)ตัวนั้นด้วยนะว่า อาจจะมีปัญหาในความชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้วยซ้ำไป ว่ามันอาจไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์รัฐธรรมนูญ แล้วก็จุดสำคัญอย่างหนึ่งคือการเอาคำสั่ง คสช. ที่ 9/2559 เข้ามาใส่อยู่ในตัวร่าง พ.ร.บ. ก็คือโครงการที่จำเป็นเร่งด่วนที่อาจจะเกี่ยวข้องกับการสร้างโรงพยาบาล ที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางพลังงานอะไรเหล่านี้ อาจจะไม่จำเป็นต้องรอ EIA หรือ EHIA ผ่านซะก่อน สามารถหาเอกชนที่มาจัดทำรอไว้ก่อนได้เลย การเขียนกฎหมายเหล่านี้มันเห็นชัดนะว่าผู้ร่างกฎหมายให้ความสำคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่ามิติในทางสิ่งแวดล้อม ผมเลยมาถึงข้อสรุปตรงนี้  ผมมองว่าตาชั่งมันเอียงไปทางการส่งเสริมการลงทุนซะมากกว่า พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมมันสอดคล้องกับที่คุณเลิศศักดิ์เขียนบทความ ว่ามันกลายเป็น พ.ร.บ. ส่งเสริมการลงทุนไปซะแล้ว และก็เป็นปัญหา ข้อที่ผมยังหวังอยู่สักนิดการเอาคำสั่ง 9/2559 เข้ามาอยู่ในร่าง พ.ร.บ. คือผมหมายถึงไม่ได้มีความหวังกับตัวศาลรัฐธรรมนูญมากมาย แต่การเอาเข้ามาตรงนี้เป็นการเอาเข้ามาในระบบปกติ และเมื่อไหร่ก็ตามที่มันอยู่ในร่าง พ.ร.บ. นี้ มันมีช่องให้เราสามารถตรวจสอบได้เพราะเมื่อไหร่ก็ตามที่มันอยู่ในร่าง ม.44 เราทำอะไรไม่ได้ มันอาจเป็นช่องทางที่ถ้ามันออกมาแล้วมันอาจจะมีช่องทางให้เราทำอะไรได้บ้างแต่ว่าผมก็ไม่ได้คาดหวังกับตัวศาลรัฐธรรมนูญมากนัก

          สุดท้ายผมจบด้วยข้อความหนึ่ง ของ Alain Badiou เป็นนักคิดชาวฝรั่งเศส ว่า “If you meet a dichotomy when thinking, be brave: try to escape!” “เมื่อไหร่ก็ตามที่เราพบวิธีคิดแบบ 2 ขั้ว 2 ข้าง มีแค่ 1 กับ 2 ให้เรากล้าหาญที่จะหนีมันออกมา” เวลาผมนึกถึงข้อความนี้ผมจะนึกถึงตัวกระบวนการมีส่วนร่วมโดยเฉพาะประเด็นชาวบ้านเทพาที่ผมเห็นมาตั้งแต่ตอน ค.1ตลอดว่า กรณีโรงไฟฟ้าเทพามันไม่ได้มีคำตอบแค่ 1 หรือ 2 และกระบวนการมีส่วนร่วมที่มันปรากฏการณ์การถกเถียงในสื่อ หรือที่ปรากฏ เราเห็นทั้งทางเลือก 1 2 3 4 เยอะแยะมากมายแต่ผู้มีอำนาจไม่เลือกที่จะมองมัน ซึ่งผมคิดว่านี่คือทางออก เมื่อไหร่ก็ตามเรามองเห็นทางเลือกอื่นๆ การเดินไปด้วยกันได้ระหว่างเศรษฐกิจ สังคม และก็สิ่งแวดล้อม มันมีทางเดินของมันที่มันไปได้อยู่

 

ติดตามอ่าน

บันทึกงานเสวนาวิชาการ กฎหมายสิ่งแวดล้อม “คุ้มครองหรือลดทอน” มาตรการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม : ดร.สรณรัชฎ์ กาญจนะวณิชย์ #1

บันทึกงานเสวนาวิชาการ กฎหมายสิ่งแวดล้อม “คุ้มครองหรือลดทอน” มาตรการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม : ภาคภูมิ วิธานติรวัฒน์ #3

Print Friendly, PDF & Email

เรื่องที่เกี่ยวข้อง:


 

 

 

 

Slider by webdesign