ความเห็นทางกฎหมายต่อพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 (ตอนที่ 1)

โดย สุทธิเกียรติ คชโส  มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม 
กันยายน 2560

การประกาศใช้พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2560[1] ซึ่งจะมีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนด 180 วัน คือจะเริ่มต้นใช้บังคับในวันที่ 29 สิงหาคม 2560 เป็นต้นไป ทำให้เกิดข้อกังวลของภาคประชาชนที่ได้รับผลกระทบและการต่อสู้กับการทำเหมืองแร่ของผู้รับประทานบัตรหลายข้อ เมืื่อสถานการณ์การแก้ไขปัญหาเรื่องเหมืองแร่อยู่ในช่วงระหว่างการยึดอำนาจโดยการรัฐประหารของ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำให้บางครั้งเมื่อเกิดปัญหาข้อขัดข้อง คสช. จะออกคำสั่งเพื่ออ้างการแก้ไขปัญหา เช่น การออกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ตามความมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ที่รับรองการใช้อำนาจดังกล่าว เราอาจเห็นการใช้อำนาจล่าสุดผ่านคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 72/2559 เรื่อง การแก้ไขปัญหาผลกระทบจากการประกอบกิจการเหมืองแร่ทองคำ มีเนื้อหาให้ระงับการประกอบกิจการเหมืองแร่ทองคำ ซึ่งปัจจุบันมีเหมืองแร่ทองคำในประเทศไทยสองแห่ง คือ เหมืองแร่ทองคำที่จังหวัดพิจิตร และเหมืองแร่ทองคำจังหวัดเลย ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2560 และให้ผู้ประกอบการมีหน้าที่ในการฟื้นฟูพื้นที่ตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่กำหนดไว้ในรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA)

แม้คำสั่งหัวหน้า คสช. อาจมีส่วนที่เป็นผลดีต่อชุมชนในการให้ระงับการประกอบกิจการและเริ่มแผนฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม แต่ยังมีส่วนที่เป็นผลเสียคือคำสั่งนี้ คสช. สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้โดยการเสนอจากนายกรัฐมนตรีหรือหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง แต่การบริหารจัดการแร่หรือการออกนโยบายเกี่ยวกับทรัพยากรแร่ของรัฐมีรูปแบบที่ชัดเจนมากขึ้นภายหลังจากการที่ภาครัฐพยายามเสนอร่างกฎหมายแร่และมีการแก้ไขอยู่หลายครั้ง โดยใช้ระยะเวลาผลักดันนานพอสมควรจนประกาศใช้พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 อันมีเนื้อหาสาระสำคัญแตกต่างจากพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ซึ่งเป็นสิ่งที่เกิดความกังวลต่อภาคประชาชนที่คัดค้านกฎหมายฉบับนี้มาตลอด ในประเด็นดังต่อไปนี้

 

  • สัดส่วนของคณะกรรมการ

การจัดตั้งให้มีคณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติ ตามมาตรา 8 ทั้งหมด 24 คน ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรี 4 คนเป็นรองประธานกรรมการ ได้แก่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รวมถึงการจัดตั้งกรรมการโดยตำแหน่งอีก 12 คน ได้แก่ ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงสาธารณสุข ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อธิบดีกรมธนารักษ์ อธิบดีกรมศิลปากร เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ และประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย นอกจากนี้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่เกิน 6 คนซึ่งประธานกรรมการแต่งตั้งจากผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 1 คน ผู้แทนองค์กรเอกชน 1 คน ผู้ซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญ หรือมีประสบการณ์ด้านธรณีวิทยา ด้านวิศวกรรมเหมืองแร่ ด้านสังคมศาสตร์หรือด้านสิ่งแวดล้อมไม่เกิน 4 คน ดยการคัดเลือกของคณะกรรมการสรรหาตามกฎกระทรวง[2] ส่วนอธิบดีกรมทรัพยากรธรณีและอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่เป็นกรรมการและเลขานุการร่วม และให้รองอธิบดีกรมทรัพยากรธรณีและรองอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่เป็นกรรมการและผู้ช่วยเลขานุการร่วม ซึ่งเป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติ พ.ศ. 2559 ถึงแม้ในการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการแร่จะเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมก็ตาม แต่คณะกรรมการที่ประกอบด้วยสัดส่วนของหน่วยงานรัฐเกือบทั้งหมดทำให้การเสนอแผนยุทธศาสตร์หรือการออกนโยบายต่างๆเกี่ยวกับการบริหารจัดการแร่ไม่มีการกำกับหรือการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชนในการถ่วงดุลอำนาจ และทำให้มุมมองในแต่ละเรื่องของคณะกรรมการอยู่บนฐานการได้ประโยชน์เชิงเศรษฐกิจของประเทศมากกว่าการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างคุ้มค่า

ส่วนการกำกับดูแลส่วนกลางตามกฎหมายแร่ฉบับนี้ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการแร่[3] ตามมาตรา 23  โดยมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบเกี่ยวกับคำขออาชญาบัตรพิเศษและคำขอประทานบัตรสำหรับการทำเหมืองขนาดใหญ่ประเภทที่ 2, 3 และการทำเหมืองใต้ดิน และให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการประกาศหรือออกกฎกระทรวงตามพระราชบัญญัตินี้ รวมถึงการพิจารณาข้อร้องเรียนหรือผลกระทบจากการทำเหมืองขนาดใหญ่ประเภทที่ 2, 3 และการทำเหมืองใต้ดิน ส่วนการทำเหมืองขนาดเล็กให้มีคณะกรรมการแร่จังหวัด[4] ตามมาตรา 28 ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานและมีอำนาจควบคุมกำกับดูแลการออกประทานบัตรหรือปฏิบัติการอื่นใดตามพระราชบัญญัตินี้ ดังนั้น การให้ความเห็นชอบในการอนุญาตหรือไม่อนุญาต การต่ออายุ การโอน การเพิกถอนและกำหนดเงื่อนไขใดๆเกี่ยวกับประทานบัตรนั้นจะขึ้นอยู่กับคณะกรรมการแร่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ในกรณีการเพิกถอนประทานบัตรของผู้ประกอบกิจการเหมืองแร่ก็จะทำได้ยากขึ้นเพราะมีขั้นตอนการพิจารณาเพิ่มเติมเข้ามา ซึ่งขึ้นอยู่กับประเภทของการทำเหมือง

 

  • การแบ่งประเภทการทำเหมือง การปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์การแต่งแร่ และการประกอบโลหกรรม

การทำเหมืองตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 แบ่งการทำเหมืองออกเป็นสามประเภท ประเภทที่ 1[5] คือ การทำเหมืองในเนื้อที่ไม่เกิน 100 ไร่ โดยให้เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่เป็นผู้ออกประทานบัตร การทำเหมืองบนพื้นที่ขนาดเล็กจะมีคณะกรรมการแร่จังหวัดเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ แต่ไม่ได้กำหนดว่าการออกประทานบัตรต้องไม่เกินกี่ฉบับ อย่างไรก็ตามมาตรา 60 ยังได้กำหนดไว้ว่าถ้าผู้ถือประทานบัตรคนเดียวมีประทานบัตรหลายฉบับซึ่งมีเขตติดต่อกันให้ถือว่าประทานบัตรทั้งหมดมีเขตเหมืองแร่เดียวกัน ประเภทที่ 2[6] คือ การทำเหมืองในเนื้อที่ไม่เกิน 625 ไร่ แต่การขอประทานบัตรในเขตอาชญาบัตรพิเศษให้ขอได้ไม่เกินคำขอละ 2,500 ไร่ และประเภทที่ 3[7] คือ การทำเหมืองที่ไม่ใช่ประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 การทำเหมืองในทะเลขอประทานบัตรได้ไม่เกินคำขอละ 10,000 ไร่ และการทำเหมืองใต้ดินขอประทานบัตรได้ไม่เกินคำขอละ 50,000 ไร่ โดยการทำเหมืองประเภทที่ 2 และ 3 ให้อธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการแร่เป็นผู้ออกประทานบัตร แต่ประเภทของการทำเหมืองใดมีลักษณะของโครงการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA ก็ต้องกำหนดให้เป็นการทำเหมืองประเภทที่ 2 ส่วนการทำเหมืองประเภทที่ 3 เป็นโครงการที่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Environmental Health Impact Assessment: EHIA) ซึ่งประทานบัตรแต่ละฉบับมีระยะเวลาในการทำเหมืองเพิ่มขึ้นเป็น 30 ปี

ข้อกังวลอีกประการที่เป็นสาระสำคัญของพระราชบัญญัติแร่ฉบับนี้คือการกำหนดให้ผู้ถือประทานบัตรมีสิทธิแต่งแร่และประกอบโลหกรรมในเขตประทานบัตรได้โดยไม่ต้องดำเนินการแยกขออนุญาตตามความในส่วนการแต่งแร่มาตรา 106 วรรคสอง และในส่วนการประกอบโลหกรรมมาตรา 111 วรรคสอง ซึ่งเป็นการลัดขั้นตอนเพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ถือประทานบัตรมากขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับขั้นตอนกระบวนการในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 การที่ผู้ประกอบกิจการจะดำเนินการแต่งแร่หรือประกอบโลหกรรมได้จะต้องขอใบอนุญาตประกอบโลหกรรมแยกจากการขอประทานบัตรถึงแม้จะอยู่ในพื้นที่เขตเหมืองแร่ในประทานบัตรก็ตาม เพราะขั้นตอนการประกอบโลหกรรมในอุตสาหกรรมแร่นั้นต้องใช้สารเคมีในการแยกแร่ หากการประกอบโลหกรรมทำให้เกิดความอันตรายหรือเสียหายแก่พื้นที่ใกล้เคียง ก็เป็นเหตุให้ผู้อนุญาตไม่ต่ออายุหรือเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวได้โดยตรง ดังนั้น การกำหนดให้ผู้ถือประทานบัตรไม่ต้องดำเนินการขออนุญาตในการประกอบโลหกรรมอีกขั้นตอนหนึ่งจึงทำให้กระบวนการตามกฎหมายเอื้อแก่ผู้ลงทุนมากยิ่งขึ้น

 

อ่านต่อ: ความเห็นทางกฎหมายต่อพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 (ตอนที่ 2)

 

—————————————————————

อ้างอิง

[1] พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560, (2560, 2 มีนาคม). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 134 ตอนที่ 26ก., หน้า 1-55.

[2] ร่างกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติ พ.ศ. … ข้อ 3 “คณะกรรมการสรรหาจำนวนสิบห้าคน ประกอบด้วย (1) รองปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นประธานกรรมการ (2) รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นประธานกรรมการร่วม (3) รองอธิบดีกรมทรัพยากรธรณีที่อธิบดีกรมทรัพยากรธรณีมอบหมาย เป็นรองประธานกรรมการ (4) รองอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ที่อธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่มอบหมาย เป็นรองประธานกรรมการร่วม (5) ผู้เชี่ยวชาญด้านที่ปรึกษาทางการบริหารจัดการทรัพยากรธรณี กรมทรัพยากรธรณี (6) วิศวกรเหมืองแร่เชี่ยวชาญ กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (7) ผู้แทนกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (8) ผู้แทนกรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม (9) ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (10) ผู้แทนสมาคมวิศวกรเหมืองแร่ไทย (11) ผู้แทนสมาคมธรณีวิทยาแห่งประเทศไทย (12) ผู้แทนสภาการเหมืองแร่ (13) ผู้แทนกรมป่าไม้ (14) ผู้อำนวยการสำนักทรัพยากรแร่ กรมทรัพยากรธรณี เป็นกรรมการและเลขานุการ (15) ผู้อำนวยการกองบริหารยุทธศาสตร์ กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ เป็นกรรมการและเลขานุการร่วม” เพื่อแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่เกิน 6 คน

[3] ในส่วนการสรรหากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ร่างกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขการแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการแร่ พ.ศ. … ข้อ 3 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาเพื่อคัดเลือกบุคคลที่เหมาะสมเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการสรรหาจำนวนสิบสองคน ประกอบไปด้วยบุคคลที่มีตำแหน่งคล้ายกับคณะกรรมการสรรหาของคณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นผู้แทนจากหน่วยงานรัฐ เพื่อแต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่เกิน 8 คน

[4] ร่างกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขการแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการแร่จังหวัด พ.ศ. … ข้อ 2 และ 3 ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหาขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่เกิน 8 คน และข้อ 4 จังหวัดจะประกาศรับสมัครบุคคลผู้ประสงค์จะเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิทั้งจากการสมัครด้วยตนเองหรือการเสนอชื่อจากองค์กรเอกชน องค์กรชุมชนหรือสถาบันการศึกษาภายในท้องที่จังหวัดที่จะมีการออกประทานบัตรสำหรับการทำเหมืองประเภทที่ 1

[5] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การแบ่งประเภทการทำเหมือง พ.ศ. 2560 ข้อ 1 ระบุรายละเอียดการทำเหมืองประเภทที่ 1 ต้องเป็นโครงการเหมืองแร่ที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ออกตามความในกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535

[6] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมที่อ้างแล้วข้างต้น ข้อ 2 ระบุรายละเอียดการทำเหมืองประเภทที่ 2 ต้องเป็นโครงการเหมืองแร่ที่ไม่เข้าข่ายเป็นโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติที่อ้างแล้ว

[7] ร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมที่อ้างแล้วข้างต้น ข้อ 3 ได้กำหนดการทำเหมืองประเภทที่ 3 ได้แก่ (1) การทำเหมืองที่ไม่ใช่การทำเหมืองประเภทที่ 1 หรือการทำเหมืองประเภทที่ 2 (2) การทำเหมืองในทะเล (3) การทำเหมืองใต้ดิน (4) การทำเหมืองแร่ทองคำ (5) การทำเหมืองแร่ถ่านหิน (6) โครงการทำเหมืองที่ต้องขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรี (7) การทำเหมืองแร่ที่มีกิจกรรมโดยตรงหรือมีกิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ ตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อ้างแล้ว

 

 

Print Friendly

เรื่องที่เกี่ยวข้อง:


 

 

 

 

Slider by webdesign